Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 февраля 2023 г. по делу N 8а-375/2023[88а-1801/2023]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Белоусовой Ю.К, Зайнуллиной Г.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Гетежаева А.Х. Кушхова К.А. на решение Терского районного суда Кабардино-Балкарской Республики от 9 марта 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 11 ноября 2022 г.

по административному делу по административному иску Гетежаева А.Х. к Местной администрации городского поселения Терек Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики о признании незаконным решения об отказе в подготовке и утверждении схемы расположения земельного участка, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Гетежаев А.Х. обратился в суд с административным иском к Местной администрации городского поселения Терек Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики о признании незаконным решения об отказе в подготовке и утверждении схемы расположения земельного участка с условным номером: 07:06:1800027:ЗУ1, площадью 2 265 кв.м, оформленного письмом от 24 декабря 2021 г. N 2.1.22/1317, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

В обоснование требований указано, что апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 21 октября 2021 г..отменено решение Терского районного суда Кабардино-Балкарской Республики от 25 августа 2021 г..об отказе в удовлетворении заявления Гетежаева А.Х. об оспаривании отказа Местной администрации городского поселения Терек Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики в утверждении схемы расположения земельного участка с условным номером "данные изъяты", площадью 2 265 кв.м, в целях организации аукциона на право заключения договора аренды, названный отказ от 22 января 2021 г..N 2.1.22/687 признан незаконным с возложением на административного ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление. Административный ответчик, повторно рассмотрев его заявление, своим решением от 24 декабря 2021 г..N 2.1.22/1317 вновь в удовлетворении заявления отказал по тем же основаниям со ссылкой на пункт 4 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации, указав, что подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для проведения аукциона на право заключения договора аренды участка не может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом в границах населенного пункта, а заявителем представлена уже подготовлена схема с обозначением координатных точек испрашиваемого участка, а также со ссылкой на подпункт 5 пункта 8 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации, что испрашиваемый земельный участок согласно Правилам землепользования и застройки расположен в зоне многофункциональной застройки ОЖ (индивидуальное жилищное строительство), в которой не допускается малоэтажная многоквартирная застройка, следовательно, разрешенное использование испрашиваемого участка не соответствует целям, указанным в заявлении.

Полагая повторный отказ в утверждении схемы расположения земельного участка нарушающим его права, просил признать незаконным решение об отказе в подготовке и утверждении схемы расположения земельного участка от 24 декабря 2021 г..N 2.1.22/1317 и возложить обязанность устранить допущенные нарушения путем утверждения и выдачи схемы расположения испрашиваемого участка.

Решением Терского районного суда Кабардино-Балкарской Республики от 9 марта 2022 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 11 ноября 2022 г, требования Гетежаева А.Х. оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе представителя Гетежаева А.Х. Кушхова К.А, поданной 21 декабря 2023 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 10 января 2023 г, ставится вопрос об отмене решения Терского районного суда Кабардино-Балкарской Республики от 9 марта 2022 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 11 ноября 2022 г, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, принятии нового решения об удовлетворении административного иска.

Лица, участвующие в деле и не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Как установлено судами, апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 21 октября 2021 г. решение Терского районного суда Кабардино-Балкарской Республики от 25 августа 2021 г. об отказе в удовлетворении заявления Гетежаева А.Х. от 5 июля 2021 г. об оспаривании отказа Местной администрации городского поселения Терек Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории отменено, названный отказ признан незаконным с возложением обязанности повторно рассмотреть заявление Гетежаева А.Х.

24 декабря 2021 г, исполняя вышеуказанное апелляционное определение, Местная администрации городского поселения Терек Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики, рассматривая то же заявление Гетежаева А.Х. от 5 июля 2021 г, в котором он просил подготовить и утвердить схему расположения земельного участка, испрашиваемого для строительства малоэтажной застройки, в удовлетворении заявления отказала по тем основаниям, что в соответствии с пунктом 4 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для проведения аукциона на право заключения договора аренды участка не может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом в границах населенного пункта, а заявителем представлена уже подготовленная схема с обозначением координатных точек испрашиваемого участка, а также, что в соответствии с подпунктом 5 пункта 8 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации испрашиваемый земельный участок согласно Правилам землепользования и застройки расположен в зоне многофункциональной застройки ОЖ (индивидуальное жилищное строительство), в которой не допускается малоэтажная многоквартирная застройка, следовательно, разрешенное использование испрашиваемого участка не соответствует целям, указанным в заявлении.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд исходил из того, что в нарушение абзаца вторым подпункта 1 пункта 4 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации схема расположения земельного участка подготовлена заинтересованным лицом, а не уполномоченным органом государственной власти либо местного самоуправления, а также на то, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки территории городского поселения Терек, утвержденными решением Совета местного самоуправления городского поселения Терек Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики от 17 июня 2013 г. N 17/1, испрашиваемый земельный участок расположен на территории городского поселения, относится к землям населенных пунктов, отнесен к зоне многофункциональной застройки (ОЖ), с видом разрешенного использования - под индивидуальное жилищное строительство, в которой малоэтажная многоквартирная жилая застройка не допускается.

С такими выводами суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции, указав при этом на решение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 21 октября 2021 г, которым уже был признан незаконным запрет на подготовку ситуационного плана, не являющегося схемой расположения земельного участка, однако указанное обстоятельство вновь приведено в качестве одного из оснований отказа при повторном рассмотрении заявления Гетежаева А.Х, что, в свою очередь, привело к незаконному приведению в решении суда вышеизложенного основания. Вместе с тем, указанное обстоятельство не повлекло ошибочного решения суда, так как строительство малоэтажной жилой застройки соответствует градостроительному регламенту малоэтажной жилой застройки (Ж-1) в силу статьи 19 Правил землепользования и застройки городского поселения Терек, утвержденных решением Совета местного самоуправления городского поселения Терек Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики от 17 июня 2013 г. N 17/1. Испрашиваемый же земельный участок расположен в зоне многофункциональной застройки ОЖ (статья 22 указанных Правил), в которой застройка многоквартирных жилых домов не предусмотрена, где допустим лишь на вид разрешенного использования - жилые дома, что соответствует пункту 6 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации и содержанию Генерального плана городского поселения Терек, в котором эта зона обозначена как многофункциональная общественно-деловая зона. Следовательно, разрешенное использование испрашиваемого участка не соответствует целям, указанным в заявлении Гетежаева А.Х.

Судебная коллегия не находит предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Согласно пункту 1 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что решение о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, принимается уполномоченным органом, в том числе по заявлениям граждан или юридических лиц.

Пунктом 4 названной статьи Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что проведение аукциона, а также образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона может осуществляться по инициативе заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица. В этом случае порядок образования земельного участка и подготовка аукциона предусматривают, в частности: подготовку заинтересованными в предоставлении земельного участка гражданином или юридическим лицом схемы расположения земельного участка, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предусмотрено образование земельного участка. При этом подготовка заинтересованными в предоставлении земельного участка гражданином или юридическим лицом схемы расположения земельного участка не допускается в случае образования земельного участка из земель или земельных участков, расположенных в границах субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя или в границах населенных пунктов (подпункт 1); проверку уполномоченным органом наличия или отсутствия оснований, предусмотренных пунктом 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса и подпунктами 5 - 9, 13 - 19 пункта 8 настоящей статьи, принятие и направление им заявителю в срок не более двух месяцев со дня поступления заявления об утверждении схемы расположения земельного участка решения о ее утверждении с приложением этой схемы или решения об отказе в ее утверждении при наличии хотя бы одного из указанных оснований. В решении об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка должны быть указаны все основания принятия такого решения.

В силу подпункта 5 пункта 8 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, в том числе если, в отношении земельного участка не установлено разрешенное использование или разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования земельного участка, указанным в заявлении о проведении аукциона.

Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется, в том числе, в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, что предусмотрено подпунктом 3 пункта 1 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации.

Статьей 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации определяется порядок утверждения схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.

Пунктом 6 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования путем раздела земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного гражданину или юридическому лицу на праве аренды или безвозмездного пользования, может быть обеспечена указанными гражданином или юридическим лицом.

Основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка перечислены в пункте 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации и являются исчерпывающими.

В соответствии с положениями статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав жилых зон могут включаться: 1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами; 2) зоны застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки; 3) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами; 4) зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами; 5) зоны жилой застройки иных видов.

В состав общественно-деловых зон могут включаться: 1) зоны делового, общественного и коммерческого назначения; 2) зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; 3) зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; 4) общественно-деловые зоны иных видов.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, дома блокированной застройки, многоквартирные дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

В силу части 2 статьи 16 Жилищного кодекса Российской Федерации жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании.

В силу части 6 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации многоквартирным домом признается здание, состоящее из двух и более квартир, включающее в себя имущество, указанное в пунктах 1 - 3 части 1 статьи 36 настоящего Кодекса. Многоквартирный дом может также включать в себя принадлежащие отдельным собственникам нежилые помещения и (или) машино-места, являющиеся неотъемлемой конструктивной частью такого многоквартирного дома.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского поселения Терек Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики, утвержденными решением Совета местного самоуправления городского поселения Терек Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики от 17 июня 2013 г. N 17/1, испрашиваемый земельный участок расположен в зоне многофункциональной застройки (ОЖ).

Согласно положениям статьи 22 названных Правил в зоне многофункциональной застройки ОЖ в числе основных видов разрешенного использования земельных участков названы жилые дома (то есть индивидуальное жилищное строительство), многоквартирная застройка, в том числе малоэтажная, не предусмотрена.

Согласно статьям 20, 21 названных Правил установлены градостроительные регламенты зоны среднеэтажной жилой застройки (Ж-2) и многоэтажной жилой застройки (Ж-3), куда в перечень видов разрешенного использования включены многоквартирные жилые дома.

Согласно статье 19 названных Правил установлен градостроительный регламент зоны малоэтажной жилой застройки (Ж-1), куда включены индивидуальные жилые дома и дома блокированной застройки.

Таким образом, исходя из названных норм материального права, в том числе, пункта 6 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при определении перечня объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, к которой отнесен испрашиваемый Гетежаевым А.Х. земельный участок, следует выделять такой вид разрешенного использования как жилой дом (включающий комнаты), допустимый в данной зоне, и в то же время отличать многоквартирный дом (состоящий из квартир и общего имущества), который к числу возможных в указанной зоне не относится.

При изучении заявления Гетежаева А.Х. от 5 июля 2021 г, а также с учетом пояснений его представителя в судебных заседаниях первой и апелляционной инстанций, судами установлено, что земельный участок формируется заявителем для малоэтажной жилой застройки (многоквартирной), для чего предусмотрена специальная зона и свой градостроительный регламент зоны малоэтажной жилой застройки (Ж-1) согласно статьи 19 Правил землепользования и застройки городского поселения Терек Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики, утвержденными решением Совета местного самоуправления городского поселения Терек Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики от 17 июня 2013 г. N 17/1.

При таких обстоятельствах, учитывая позицию стороны административного истца о том, что целью образования участка является многоквартирная застройка, у судов первой и апелляционной инстанции отсутствовали основания для признания незаконным отказа от 24 декабря 2021 г. N 2.1.22/1317 и возложения на административного ответчика обязанность утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории, как того просил административный истец.

Судебная коллегия находит указанные выводы судов первой и апелляционной инстанции законными и обоснованными, соответствующими нормам законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, и представленным в материалы дела доказательствам.

Вопреки доводам жалобы, возможность осуществления многоквартирного жилищного строительства, в том числе малоэтажного, в зоне многофункциональной застройки (ОЖ) в Правилах землепользования и застройки городского поселения Терек Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики не предусмотрена, из содержания приведенной статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации не вытекает.

Ссылка заявителя на допустимость строительства малоэтажных многоквартирных домов в связи с наличием в данной зоне вида разрешенного использования "жилые дома" несостоятельна, поскольку основана на произвольном расширительном толковании норм материального права, подлежащего применению. Несмотря на последующее законодательное установление равноценности понятий "жилой дом" и "индивидуальный жилой дом" путем прямого указания об этом в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (с 4 апреля 2018 г.), ранее нормами статьи 16 Жилищного кодекса Российской Федерации, статей 19, 22 Правил землепользования и застройки городского поселения Терек Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики образование земельного участка в целях многоквартирного малоэтажного жилого строительства, о чем просил Гетежаев А.Х, в испрашиваемой зоне (ОЖ) не допускалось, для данной цели предусматривался специальный градостроительный регламент в зоне малоэтажной жилой застройки (Ж-1).

Доводы кассационной жалобы о незаконности оспариваемого отказа не подтверждаются материалами дела, опровергнуты при рассмотрении дела, все юридически значимые обстоятельства определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационная жалоба иных доводов, обосновывающих необходимость отмены принятых по делу судебных актов, не содержит и сводится к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки нижестоящих судов, а также выражению несогласия с произведенной оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств. В остальном доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного ответчика в суде первой и в суде апелляционной инстанций, они были предметом рассмотрения судебных инстанций, им дана надлежащая правовая оценка и на правильность судебных актов, постановленных в соответствии с законом, не влияют.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Терского районного суда Кабардино-Балкарской Республики от 9 марта 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 11 ноября 2022 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Гетежаева А.Х. - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина

Мотивированное кассационное определение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ