Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 06 февраля 2023 г. по делу N 8а-333/2023[88а-5421/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Найденовой О.Н, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Голышева М Е на решение Нижегородского областного суда от 25 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Голышева М Е о признании недействующими отдельных положений закона.

Заслушав доклад судьи Найденовой О.Н, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Голышев М.Е. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом изменения заявленных требований просил признать недействующим пункт 3 статьи 3 Закона Нижегородской области от 28 ноября 2016 года N 153-З "О внесении изменений в Закон Нижегородской области "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области и должности государственной гражданской службы Нижегородской области, и пенсии за умершего (погибшего) родителя, замещавшего государственную должность Нижегородской области либо должность государственной гражданской службы Нижегородской области" - "Действие подпункта "е" пункта 6 статьи 1 настоящего Закона распространяется на лиц, уволенных с государственной гражданской службы Нижегородской области после 1 января 2017 года".

Требования мотивированы тем, что оспариваемыми положениями Закона Нижегородской области созданы разные условия выхода на пенсию для граждан, уволившихся с государственной гражданской службы по собственному желанию, по собственной инициативе до 1 января 2017 года и после 1 января 2017 года, одним предоставлено право на пенсию за выслугу лет, а другие лишены этого права. Полагает, что Законом Нижегородской области от 28 ноября 2016 года N 153-З нарушены вытекающие из конституционных положений принципы социальной справедливости.

Решением Нижегородского областного суда от 25 мая 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 14 декабря 2022 года, Голышев М.Е. просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты как принятые при неправильном применении норм материального и процессуального права. Повторяя доводы, изложенные при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций, заявитель жалобы указывает, Закон Нижегородской области нарушает равенство граждан, гарантированное 19 статьей Конституции Российской Федерации и вытекающие из конституционных положений принципы социальной справедливости; данный Закон принят с нарушением статьи 55 Конституции Российской Федерации; считает, что отсутствие федерального закона не предоставляет право органам государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению ограничений, которые не соотносятся с конституционно значимыми принципами и целями.

Прокурором Нижегородской области относительно кассационной жалобы поданы письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Положениями статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон

Как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих, обусловленный содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, равно как и ограничениями, связанными с прохождением государственной и муниципальной службы. С учетом этих особенностей законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных и муниципальных служащих определенные гарантии в области пенсионного обеспечения в зависимости от продолжительности, условий прохождения службы и других объективно значимых обстоятельств. При этом не может не учитываться, что Конституция Российской Федерации не только прямо закрепляет право граждан на равный доступ к государственной службе, но, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, из ее статей 19, 32 (части 2 и 4) и 37 (часть 1) вытекает и право граждан на равный доступ к муниципальной службе (постановление от 15 декабря 2003 года N 19-П).

В связи с этим федеральный законодатель, в компетенцию которого входит установление видов пенсий и доплат к ним, определение оснований приобретения права на получение пенсий отдельными категориями граждан и правил исчисления размера соответствующих выплат, должен гарантировать соблюдение минимального правового стандарта пенсионного обеспечения всех государственных и муниципальных служащих и одновременно - не допускать произвольное, чрезмерное повышение уровня пенсионного обеспечения органами государственной власти субъекта, органами местного самоуправления в порядке реализации их собственной компетенции вопреки финансовым возможностям субъекта Российской Федерации, местного самоуправления и его конституционному предназначению, связанному с удовлетворением основных жизненных потребностей населения субъекта, муниципального образования.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Голышев М.Е. уволен с государственной должности государственной службы области категории "В" заместителя министра агропромышленного комплекса Нижегородской области, директора департамента экономики, финансов и аграрных преобразований 10 февраля 2003 года.

Законом Нижегородской области от 24 июня 2003 года N 48-З "О пенсии за выслугу лет, лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области и должности государственной гражданской службы Нижегородской области, и иных доплатах к пенсии" определяются условия предоставления права на пенсию за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области и должности государственной гражданской службы Нижегородской области, и порядок ее назначения и выплаты, а также условия предоставления права на иные доплаты к пенсии и порядок их назначения и выплаты.

Подпунктом "е" пункта 6 статьи 1 Закона Нижегородской области от 28 ноября 2016 года N 153-З часть 4 Закона Нижегородской области от 24 июня 2003 года N 48-З дополнена частью 41 следующего содержания: "41. Лица, замещавшие должности государственной гражданской службы области, при наличии стажа государственной службы не менее 25 лет и увольнении по основанию, предусмотренному пунктом 61 части 1 настоящей статьи, до приобретения права на страховую пенсию по старости (инвалидности) имеют право на пенсию за выслугу лет, если непосредственно перед увольнением они замещали должности государственной гражданской службы области не менее 7 лет.".

Действие подпункта "е" пункта 6 статьи 1 настоящего Закона распространяется на лиц, уволенных с государственной гражданской службы Нижегородской области после 1 января 2017 года (пункт 3 статьи 3 Закона). Указанный Закон опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 30 ноября 2016 года, "Нижегородские новости", N 4(5847), 17 января 2017 года.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, на основании анализа норм федерального и регионального законодательства пришел к выводу, что оспариваемая норма Закона Нижегородской области не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом судами был проверен оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие требованиям, предъявляемым к форме, порядку принятия, правил введения в действие и опубликования правового акта, установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах своей компетенции; процедура его принятия, опубликования и введения в действие соблюдены.

Оснований не согласиться с выводами судов не имеется.

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) было закреплено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трёх месяцев.

Из приведенных норм и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в постановлениях от 30 ноября 1995 года N 16-П, от 1 февраля 1996 года N 3-П, ряде других решений, сохраняющих свою силу, следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование. С принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним.

В силу требований статей 14, 52 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданскому служащему гарантируется государственное пенсионное обеспечение в соответствии с Федеральным законом.

Как установлено судами, такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем, условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона условия предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов Российской Федерации за счет средств субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Аналогичное положение сформулировано в пункте 5 статьи 1 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Учитывая, что в настоящее время не принят федеральный закон, регулирующий вопросы пенсионного обеспечения государственных гражданских и муниципальных служащих в Российской Федерации, суды правильно указали, что субъект Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона вправе осуществлять законодательное регулирование в этой сфере, в том, числе устанавливать за счет собственных средств порядок и условия пенсионного обеспечения граждан, замещавших должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

При этом судами обоснованно отмечено, что Закон Нижегородской области от 28 ноября 2016 года N 153-З не содержит нормативного предписания, придающего ему обратную силу, предусмотренная пунктом 3 статьи 3 Закона Нижегородской области от 28 ноября 2016 года N 153-З правовая конструкция в полной мере соотносится с требованиями части 1 статьи 41 и части 2 статьи 49 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года N 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области".

Закон Нижегородской области от 28 ноября 2016 года N 153-З принят в соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", согласно которой условия предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Учитывая приведенные выше законоположения, и принимая во внимание, что условие, позволяющее административному истцу претендовать на получение муниципальной пенсии за выслугу лет, было введено в законодательство после прекращения административным истцом государственной службы, суды пришли к правильным выводам, что нераспространение действий оспариваемой нормы на административного истца не может быть расценено как нарушение его прав.

Вопреки доводам кассационной жалобы иное толкование приведенных законоположений не свидетельствует о нарушении судами норм материального права и не влечет отмену обжалуемых судебных актов.

Изложенные в кассационной жалобе доводы были предметом проверки и оценки судов нижестоящих инстанций, мотивы, по которым такие доводы были отклонены, приведены в обжалуемых судебных актах.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Нижегородского областного суда от 25 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Голышева М Е - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 20 февраля 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: