Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 февраля 2023 г. по делу N 66а-393/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Щербаковой Н.В. и Константиновой Ю.П, при секретаре Сахарове Р.П, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а3495/2022 по административному исковому заявлению Соколова Петра Анатольевича, Федорова Николая Александровича, Смирновой Елены Вильямовны, Поздеева Владимира Викторовича, Поздеевой Ольги Васильевны, Морозова Алексея Сергеевича, Захаренко Романа Леонидовича, Шиляевой Лидии Семеновны, Коротковой Анны Александровны, Коротковой Ирины Борисовны, Плотникова Алексея Юрьевича, Сергеевой Татьяны Александровны, Арунова Александра Вениаминовича, Приваловской Александры Юрьевны, Семехиной Татьяны Владимировны, Скобель Елены Леонидовны, Чижова Анатолия Васильевича, Чижовой Галины Андреевны, Киселевой Елены Валерьевны, Киселевой Ирины Сергеевны, Щукиной Галины Анатольевны, Государственного бюджетного общеобразовательного учреждения города Москвы "Школа N 1248" о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 23 декабря 2020 года N 2354-ПП "Об утверждении проекта планировки территории кварталов 1, 2 района Фили - Давыдково города Москвы", по апелляционной жалобе административного истца, представителя административных истцов Соколова Петра Анатольевича на решение Московского городского суда от 30 сентября 2022 года, которым административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Константиновой Ю.П, пояснения представителя Правительства Москвы, Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы (далее - Москомархитектура) Савина А.С, Государственного бюджетного учреждения города Москвы "Главное архитектурно-планировочное Управление Москомархитектуры" (далее - ГБУ "ГлавАПУ") Медкова В.С, Копылова Е.В, возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Лазаревой Е.И, полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

23 декабря 2020 года Правительством Москвы принято постановление N 2354-ПП "Об утверждении проекта планировки территории кварталов 1, 2 района Фили-Давыдково города Москвы".

Данный нормативный правовой акт подписан Мэром Москвы, размещен на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru и опубликован в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 53 от 29 декабря 2020 года.

Административные истцы обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением об оспаривании указанного постановления Правительства Москвы N 2354-ПП, указывая, что проживают на территории, в отношении которой утвержден проект планировки, при принятии оспариваемого постановления нарушены права административных истцов на благоприятную окружающую среду, на участие в общественных обсуждениях, поскольку замечания административных истцов к проекту планировки, о которых ими указано при проведении общественных обсуждений, были оставлены без внимания, порядок и процедура проведения общественных обсуждений нарушены, а само оспариваемое постановление нарушает пункт 2 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку не обеспечивает сбалансированный учет экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, благоприятной для жизнедеятельности человека среды.

Решением Московского городского суда от 30 сентября 2022 года в административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе административным истцом и представителем административных истцов, которому поручено ведение дела согласно части 3 статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Соколовым П.С. поставлен вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований со ссылкой на то, что судом неверно применены нормы материального и процессуального права.

Среди доводов жалобы указано, что судом не исследованы приведенные доводы о нарушении порядка проведения общественных обсуждений, выразившееся в отказе к доступу в их участии Соколову П.А, о нарушении статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выразившемся в допуске к участию в общественных обсуждениях больше допустимого количества лиц, поскольку помимо жителей и правообладателей объектов недвижимости на территории кварталов 1, 2 района Фили - Давыдково города Москвы, в общественных обсуждениях принимали участие жители и правообладатели помещений территории всего района Фили - Давыдково города Москвы, включая служащих административных зданий за пределами района, в отношении которого разработан спорный нормативный правовой акт.

Обращает внимание, что судом не дана оценка подписям родительской общественности, количество которых составило более 2 500 человек, возражавших против строительства сквозного внутриквартального проезда в целях предотвращения и пресечения возможности возникновения несчастных случаев детей в связи с наличием на спорной территории ряда школьных и дошкольных учреждений, где наличие проезда для автомобильного транспорта может увеличить риски дорожно-транспортных происшествий.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором и представителем ГБУ "ГлавАПУ" по доверенности Копыловым Е.В. поданы возражения об их необоснованности и законности судебного акта.

Административные истцы, их представитель, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции посчитал возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

В судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции поступило заявление в письменной форме представителя Государственного бюджетного общеобразовательного учреждения города Москвы "Школа N 1248" по доверенности Усмановой Ю.С. об отказе от административных исковых требований ввиду отсутствия правового интереса в рассмотрении спора по существу.

Определением судебной коллегии от 9 февраля 2023 года принят отказ представителя Государственного бюджетного общеобразовательного учреждения города Москвы "Школа N 1248" от административного иска по данному административному делу, в связи с чем отменено решение Московского городского суда от 30 сентября 2022 года в части отказа в удовлетворении требований Государственного бюджетного общеобразовательного учреждения города Москвы "Школа N 1248" о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 23 декабря 2020 года N 2354-ПП "Об утверждении проекта планировки территории кварталов 1, 2 района Фили - Давыдково города Москвы", производство по административному делу N 3а-3495/2022 в указанной части прекращено.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 307 и частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав лиц, участвующих в деле, и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Проанализировав положения статьи 7, подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ), части 1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 9 части 1 статьи 13, статей 5, 9, 12, 44 Устава города Москвы, утвержденного Законом города Москвы от 28 июня 1995 года, статей 2, 13, 14, 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", пунктов 1, 4 статьи 19 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы", суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции Правительства Москвы с соблюдением формы его принятия, введен в действие и опубликован в установленном порядке.

По приведенным основаниям решение суда не обжалуется.

Суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, принят без нарушения прав и свобод административных истцов.

При этом, вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции разрешал заявленные требования применительно к положениям главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, проверяя нормативный правовой акт в порядке абстрактного нормоконтроля, дал оценку на его соответствие требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Под градостроительной деятельностью понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства; проект планировки территории относится к документации по планировке территории.

Исходя из положений частей 1, 2 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории; проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию.

Оспариваемый проект планировки территории предлагает освобождение территории (путем сноса многоквартирных домов и объектов инженерного обеспечения) и размещение объектов капитального строительства, в частности: многоквартирных домов со встроенно-пристроенными нежилыми помещениями и подземными гаражами для постоянного хранения автомобилей (с приспособлениями под защитное сооружение гражданской обороны - "укрытие" для обеспечения защиты населения; объекта здравоохранения суммарной поэтажной площадью наземной части в габаритах наружных стен 3, 59 тыс. кв. м; четырех зданий образовательной организации (общее и дошкольное образование).

Кроме того, проектом планировки территории предлагается развитие транспортной инфраструктуры территории путем строительства улицы местного значения (проектируемый проезд N 1), уширение проезжей части Давыдковской улицы (участок от Нежинской улицы до Староможайского шоссе), реконструкцию Давыдковской улицы (участок от Нежинской улицы до Кременчугской улицы), устройство тротуаров (участок от Нежинской улицы до Кременчугской улицы и участок от Староможайского шоссе до Славянского бульвара), устройство парковочных "карманов" на Давыдковской улице, переустройство остановочных пунктов наземного городского пассажирского транспорта (далее - НГПТ) с устройством павильонов и заездных "карманов" на Давыдковской улице и Славянском бульваре, переустройство остановочных пунктов НГПТ на Славянском бульваре и Давыдковской улице без устройства заездных "карманов", устройство нового остановочного пункта НГПТ с устройством павильона и заездного "кармана" на Давыдковской улице (участок от Нежинской улицы до Кременчугской улицы), устройство парковочных мест в составе улично-дорожной сети (далее - УДС), устройство светофорного объекта на пересечении Давыдковской улицы и проектируемого проезда N 5186, устройство светофорного объекта с вызывным пешеходным табло на проектируемом проезде N 1 в районе размещения социальных объектов, устройство светофорного объекта с вызывным пешеходным табло на Давыдковской улице в районе размещения проектируемого пешеходного перехода, устройство и переустройство наземных пешеходных переходов, строительство и реконструкцию внутриквартальных проездов общего пользования, строительство разворотных площадок на внутриквартальных проездах общего пользования, устройство парковочных мест вдоль внутриквартальных проездов.

Утверждения административных истцов о том, что проект планировки территории не соответствует требованиям градостроительного законодательства, являются необоснованными.

Анализ содержания проектной документации свидетельствует о ее соответствии приведенным выше положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, требованиям статьи 41 Градостроительного кодекса города Москвы, а также Положению о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки территорий в городе Москве, утвержденному постановлением Правительства Москвы от 30 апреля 2019 года N 449-ПП, поскольку проект планировки территории кварталов 1, 2 района Фили-Давыдково города Москвы соответствует Генеральному плану города Москвы и направлен на реализацию его целей и задач.

Доказательств обратного материалы дела не содержат и о них в ходе рассмотрения дела участвующими в деле лицами не заявлялось.

Постановление Правительства Москвы N 2354-ПП соответствует Правилам землепользования и застройки города Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП (в действующей редакции). Предлагаемые оспариваемым проектом планировки территории кварталов 1, 2 района Фили-Давыдково города Москвы мероприятия по развитию территории соответствуют видам разрешенного использования и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента.

При этом судом первой инстанции справедливо указано, что оспариваемое постановление Правительства Москвы об утверждении проекта планировки территории кварталов 1, 2 района Фили-Давыдково само по себе непосредственно не является основанием для начала строительства объектов капитального строительства, перечисленных в проекте планировки и вырубки (или пересадки) зеленых насаждений.

Доводам административных истцов о нарушениях порядка проведения общественных обсуждений проекта планировки территории, в обжалуемом решении дана надлежащая оценка и они признаны необоснованными.

С данными выводами суда первой инстанции судебная коллегия также соглашается ввиду следующего.

Так, положения статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривают, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений названного Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных указанным Кодексом и другими федеральными законами.

В соответствии со статьей 68.1 Градостроительного кодекса города Москвы общественные обсуждения по вопросам градостроительной деятельности проводятся по проектам, указанным в части 1 статьи 68 данного Кодекса; порядок принятия решения о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний устанавливается Правительством Москвы; общественные обсуждения проводятся в соответствии с нормативными правовыми актами города Москвы с учетом положений Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Положения части 1 статьи 68 Градостроительного кодекса города Москвы предусматривают проекты планировки территорий, включая проекты планировки территорий, предусматривающие размещение линейных объектов, - в районах, поселениях города Москвы, на территориях которых разработаны указанные проекты, или по решению городской комиссии во всех или отдельных административных округах или районах, поселениях города Москвы, включая административные округа, районы и поселения, на территориях которых разработаны указанные проекты, либо в целом по городу Москве.

25 июня 2020 года на заседании Градостроительно-земельной комиссии города Москвы были приняты решения о проведении общественных обсуждений в электронной форме по проекту планировки территории кварталов 1, 2 района Фили-Давыдково, проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки города Москвы в отношении территории по адресу: проект планировки территории кварталов 1, 2 района Фили-Давыдково.

Общественные обсуждения по вышеуказанным вопросам проведены с использованием сайта "Активный гражданин" в соответствии с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса города Москвы, постановления Правительства Москвы от 30 апреля 2019 года N 448-ПП "Об утверждении порядка организации и проведения общественных обсуждений при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве и внесении изменений в правовые акты города Москвы", распоряжением Департамента информационных технологий города Москвы от 28 июня 2019 года N 64-16-273/19 "Об утверждении правил использования сайта "Активный гражданин" в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в целях проведения общественных обсуждений при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве".

Оповещение о начале общественных обсуждений по проектам было опубликовано 31 июля 2020 года в порядке, предусмотренном градостроительным законодательством, экспозиция по проектам была открыта 10 августа 2020 года на официальном сайте и проведена в период с 10 августа по 23 августа 2020 года.

Административные истцы Сергеева Т.А, Морозов А.С, Федоров Н.А, Дмитриева Е.Л, Захаренко Р.Л. приняли участие в данных общественных обсуждениях.

4 сентября 2020 года подготовлены заключения о результатах общественных обсуждений по проекту планировки территории кварталов 1, 2 района Фили-Давыдково, по проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки города Москвы в отношении территории по адресу: кварталы 1, 2 района Фили-Давыдково, о проведении общественных обсуждений составлены протоколы от 28 августа 2020 года NN 280/20 и 281/20.

Заключения о результатах общественных обсуждений размещены 4 сентября 2020 года в общем доступе в сети Интернет.

Предметом проверки суда первой инстанции являлись и доводы административного истца Соколова П.А. о нарушении его права на участие в проведении общественных обсуждений с использованием официального сайта проекта "Активный гражданин" информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и нарушении положений статей 5.1, 68 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые были признаны несостоятельными.

При этом суд первой инстанции обратил внимание на отсутствие каких-либо доказательств, свидетельствующих об ограничении прав административных истцов на участие в общественных обсуждениях по проекту документации по планировке территории, а также получения дополнительной информации.

Судебная коллегия также принимает во внимание, что решением Тверского районного суда города Москвы от 18 марта 2022 года, вступившим в законную силу 9 ноября 2022 года, отказано в удовлетворении административных исковых требований Соколова П.А. к Правительству города Москвы, Городской комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки Правительства города Москвы, Градостроительно-земельной комиссии города Москвы, Департаменту информационных технологий города Москвы, Окружной комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы о признании незаконными бездействия, решений, обязании устранить допущенные нарушения, и установлено, что порядок проведения общественных обсуждений по проектам внесения изменений в правила землепользования и застройки города Москвы в отношении территории кварталов 1-2 1, 2 района Фили-Давыдково был соблюден, нарушений прав на участие в общественных обсуждениях не выявлено.

Судебная коллегия также отмечает, что федеральное законодательство, в том числе статья 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подробно регламентирующая процедуру проведения общественных обсуждений, не исключает возможности внесения заинтересованными лицами предложений по проектам.

Из анализа положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 28 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ следует, что общественные обсуждения как одна из форм участия населения в местном самоуправления призвана к выявлению мнения населения и доведения данного мнения до представительного органа местного самоуправления.

Поскольку общественные обсуждения, по своей сути, представляют форму волеизъявления заинтересованных лиц в отношении выносимого на обсуждение проекта документации по планировке территории, постольку их результаты носят рекомендательный характер, они учитываются при принятии соответствующего решения, но не являются обязательными.

Судебная коллегия считает, что в данном случае цели проведения общественных обсуждений были достигнуты.

Учитывая изложенное, судебная коллегия не усматривает нарушений нормативных требований к процедуре проведения общественных обсуждений по проекту документации по планировке территории.

При этом, в опровержение позиции административных истцов целесообразность принятия нормативных правовых актов относится к исключительной компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативный правовой акт и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

С учетом изложенного, доводы административных истцов относительно нарушения их прав на благоприятную окружающую среду, благоприятные условия жизнедеятельности правильно признаны судом первой инстанции необоснованными.

Суд первой инстанции, оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, пришел к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права, свободы и законные интересы административных истцов не нарушает.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении судом норм материального и процессуального права на вывод суда о соответствии оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

При таких данных решение суда об отказе в удовлетворении требований следует признать законным и обоснованным.

По доводам апелляционной жалобы решение суда отменено быть не может, поскольку они направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами процессуального законодательства.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского городского суда от 30 сентября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административных истцов Соколова П.А. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи