Определение СК по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 08 декабря 2022 г. по делу N 8Г-28270/2022[88-32928/2022]

Судебная коллегия по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

Председательствующего Ивановой Е.В, судей Думушкиной В.М, Косарева И.Э, рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску прокурора "адрес" в интересах неопределенного круга лиц к администрации "адрес" об обязании сформировать земельный участок, поставить земельный участок на государственный кадастровый учет, осуществить строительство автомобильной дороги, по кассационной жалобе администрации "адрес" на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 13 июля 2022 года.

Заслушав доклад судьи Косарева И.Э, выслушав представителя администрации "адрес" по доверенности ФИО4, поддержавшую доводы кассационной жалобы, прокурора апелляционно-кассационного отдела главного управления генеральной прокуратуры РФ ФИО5, полагавшую обжалуемое апелляционное определение подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

И.о. прокурора "адрес", действуя в порядке статьи 45 ГПК РФ в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском к администрации "адрес" об обязании сформировать земельный участок, поставить земельный участок на государственный кадастровый учет и осуществить строительство автомобильной дороги.

В обоснование иска указано, что в ходе проведенной проверки исполнения органами местного самоуправления федерального законодательства, в том числе обязанностей по содержанию дороги по "адрес" в "адрес" в надлежащем состоянии, по обращению ФИО6, проживающего по адресу: "адрес", установлено, что администрацией "адрес" меры по формированию земельного участка в границах "адрес" в "адрес", постановке его на государственный кадастровый учет, а также мероприятия по техническому учету и паспортизации дороги по "адрес" в "адрес" не проведены, в схеме организации дорожного движения "адрес" дорога по "адрес" отсутствует.

Вместе с тем, по "адрес" в "адрес" осуществляется движение автомобильного транспорта и пешеходов, с двух сторон данной улицы расположены домовладения, в которых проживают граждане, и альтернативного варианта транспортного сообщения у жителей улицы к своим домовладениям, кроме указанной грунтовой дороги, не имеется. Покрытие дороги по "адрес" в "адрес" имеет дефекты в виде просадки грунта, отсутствия пешеходных дорожек, Поскольку проездная дорога по "адрес" в "адрес" не включена в перечень дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, она является дорогой местного значения.

Таким образом, администрацией "адрес" не приняты все предусмотренные законом меры для реализации имеющихся у нее полномочий по развитию транспортной инфраструктуры "адрес". С учетом того, что данная дорога расположена в границах Донского сельского поселения "адрес", обязанность по ее учету, поддержанию в надлежащем состоянии, а также обеспечение безопасного дорожного движения законом возложена на администрацию "адрес".

Несмотря на неоднократные обращения жителей "адрес", администрацией района деятельность по обеспечению комфортных условий для проживания граждан не ведется, дорожная деятельность, деятельность по распоряжению муниципальным имуществом осуществляется не должным образом, содержание и оформление дороги по "адрес" в "адрес" не производится.

Выявленные нарушения являются существенными, создают невозможность жителям "адрес" пользоваться общедоступными объектами, в связи с ненадлежащим качеством грунтовой дороги создают невозможность оказания гражданам неотложной медицинской помощи, доступа к жилым помещениям жителей специальных служб (МЧС, аварийные, в том числе газовые службы, иные).

Ранее, ДД.ММ.ГГГГ в связи с выявленными нарушениями в адрес главы администрации "адрес" внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства. Из ответа администрации района от ДД.ММ.ГГГГ следует, что нарушения требований федерального законодательства в части постановки на учет автомобильной дороги по "адрес" не устранены.

Ссылаясь на изложенное, прокурор просил суд обязать администрацию "адрес" сформировать земельный участок под дорогой по "адрес" в "адрес" и обеспечить его постановку на государственный кадастровый учет в срок до ДД.ММ.ГГГГ, а также обязать администрацию "адрес" осуществить строительство автодороги по "адрес" в "адрес" в срок до ДД.ММ.ГГГГ.

Представители ответчика - администрации "адрес" ФИО4 и ФИО7 в ходе рассмотрения дела исковые требования не признавали по доводам, изложенным в письменных возражениях на иск.

Решением Орловского районного суда Ростовской области от 27 апреля 2022 года исковые требования и.о. прокурора "адрес" были оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 13 июля 2022 года решение Орловского районного суда Ростовской области от 27 апреля 2022 года по представлению прокурора отменено, по делу принято новое решение, которым на администрацию Орловского района Ростовской области возложена обязанность сформировать земельный участок под дорогой по "адрес" в "адрес" и обеспечить его постановку на государственный кадастровый учет в срок до ДД.ММ.ГГГГ. На администрацию "адрес" возложена обязанность осуществить строительство указанной автодороги в срок до ДД.ММ.ГГГГ.

В кассационной жалобе администрация "адрес" ставит вопрос об отмене вступившего в законную силу апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 13 июля 2022 года, оставлении в силе решения Орловского районного суда Ростовской области от 27 апреля 2022 года со ссылкой на существенные нарушения судом второй инстанции норм материального и процессуального права, рассмотрение дела без полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств и без учета всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, что по мнению заявителя, повлекло несоответствие окончательных выводов суда фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам.

Как указывает ответчик, судом апелляционной инстанции не принято во внимание то, что генеральный план Донского сельского поселения "адрес", являющийся обязательным документом территориального планирования МО, строительства такого линейного объекта местного значения как автомобильная дорога по "адрес" не предполагает; согласно информации администрации Донского сельского поселения в "адрес" сельского поселения проживает 100 человек, из них на "адрес" - 35 человек; "адрес" не является центральной, выезд и въезд в "адрес" осуществляется по "адрес" не имеется ни одного социально значимого объекта; спорная дорога асфальтобетонного покрытия не имеет, данная дорога не является сооружением, кадастровому учету не подлежит, на балансе администрации "адрес" в качестве дороги общего пользования не находится, в перечни автомобильных дорог федерального, регионального, межмуниципального значения указанная дорога не входит.

По мнению подателя кассационной жалобы, суд апелляционной инстанции не учел отсутствие надлежащих доказательств необходимости строительства именно автомобильной дороги, затратность этого строительства, не исследовал вопрос финансовой обеспеченности бюджета района, при том, что администрация "адрес", осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность, имеет возможность исполнять свои обязательства и осуществлять свои полномочия только в рамках тех бюджетных средств, которые предусмотрены в бюджете района на эти цели.

Заявитель также ссылается на то, что объективных и бесспорных доказательств в обоснование своих доводов и исковых требований прокурор суду не представил, факт бездействия администрации "адрес" в области организации дорожной деятельности судом апелляционной инстанции не установлен, а выводы суда апелляционной инстанции о неоднократных обращениях в прокуратуру граждан указанногосельского поселения, в том числе ФИО6, по вопросу отсутствиядороги по "адрес" в "адрес", противоречат материалами дела.

В возражениях на кассационную жалобу районный прокурор просит апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам областного суда оставить без изменения, отклонив кассационную жалобу администрации "адрес".

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель администрации "адрес" по доверенности ФИО4 и прокурор ФИО5 свои правовые позиции поддержали.

В силу части 1 статьи 379.7 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ) основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Проверив материалы дела в соответствии с частью 1 статьи 379.6 ГПК РФ в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, выслушав участников процесса, определив в порядке части 3 статьи 167 и части 5 статьи 379.5 ГПК РФ рассмотреть дело в отсутствие извещенного, но неявившегося представителя 3-го лица (Управления Росреестра по "адрес"), суд кассационной инстанции приходит к выводу об отсутствии предусмотренных законом оснований для отмены принятого по делу апелляционного определения и удовлетворения кассационной жалобы.

В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

В силу положений части 1 статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 указанного Федерального закона к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 3 Федерального закона N 257-ФЗ определено, что автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Пунктами 1 и 2 ст. 5 Федерального закона N 257-ФЗ предусмотрено, что автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на: 1) автомобильные дороги федерального значения; 2) автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; 3) автомобильные дороги местного значения; 4) частные автомобильные дороги.

Автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования.

Согласно пункту 18 ст. 5 Федерального закона N 257-ФЗ Классификация автомобильных дорог и их отнесение к категориям автомобильных дорог осуществляются в зависимости от транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств автомобильных дорог в порядке, установленном Правительством РФ (Постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2009 года N 767 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации", в зависимости от транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств автомобильных дорог).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ) дорога - обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии.

Как определено пунктами 6 и 12 статьи 3 Федерального закона N 257-ФЗ дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

В силу статьи 12 Федерального закона N 196-ФЗ ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти (пункт 1).

Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог (пункт 2).

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 13 Федерального закона N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Владельцем автомобильных дорог признается местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наряду с другими субъектами, указанными в пункте 7 статьи 3 Федерального закона N 257-ФЗ.

Учитывая изложенное, на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) как на орган местного самоуправления федеральный законодатель возложил обязанность осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городских поселений, муниципальных районов, городских округов и обеспечения безопасности дорожного движения на них.

Как установлено судебными инстанциями и следует из материалов дела, по "адрес" отсутствует дорога с твердым покрытием (асфальт).

Проездная дорога по "адрес" согласно постановлению администрации "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении Перечня автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности "адрес"" не включена в перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения, а также не включена в перечень дорог федерального, регионального или межмуниципального значения.

В ходе проведенной проверки исполнения органами местного самоуправления федерального законодательства, в том числе обязанностей по содержанию дороги по "адрес" в "адрес" в надлежащем состоянии, установлено, что дорога по "адрес" не поставлена на кадастровый учет, земельный участок под ней не выделен, в муниципальной собственности дорога не значится.

Вместе с тем, по "адрес" в "адрес" осуществляется движение автомобильного транспорта и пешеходов, расположены домовладения, в которых проживают граждане, не имеющие альтернативного варианта транспортного сообщения.

Покрытие дороги по "адрес" в "адрес" имеет грунтовую основу, в том числе имеются дефекты в виде просадки грунта, пешеходные дорожки отсутствуют.

"адрес" меры по формированию земельного участка в границах "адрес" в "адрес", постановка его на государственный кадастровый учет, а также мероприятия по техническому учету и паспортизации дороги по данному адресу не проведены.

Отказывая в удовлетворения заявленных исковых требований о возложении на администрацию "адрес" обязанности по формированию земельного участка, осуществлению постановки земельного участка на кадастровый учет и строительству автомобильной дороги по указанному адресу, суд первой инстанции исходил из отсутствия объективных и бесспорных доказательств в обоснование иска, касающихся неисполнения в рассматриваемом случае администрацией "адрес" обязанностей по осуществлению дорожной деятельности.

При этом суд первой инстанции указал, что спорная дорога не является сооружением, кадастровому учету не подлежит, на балансе администрации "адрес" в качестве дороги общего пользования не находится, названия данная дорога не имеет; на "адрес" в "адрес" имеется грунтовая дорога, ежегодно происходит ее грейдирование, очистка от снега, грунтовая дорога поддерживается в удовлетворительном состоянии, не затрудняет проезд к домовладениям жителей специальных служб, "адрес" не имеет ни одного социально значимого объекта, не является центральной, выезд и въезд в "адрес" осуществляется по другой улице.

Районный суд исходил из того, что администрация муниципального района, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность, имеет возможность выполнять свои обязанности и осуществлять свои полномочия только в рамках тех бюджетных средств, которые предусмотрены в бюджете района на эти цели, тогда как пояснял представитель администрации "адрес", денежные средства на указанные цели не предусмотрены, не предусмотрена и не утверждена программа о строительстве указанной дороги.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции, исследовав фактические обстоятельства дела и определив юридически значимые обстоятельства, оценив представленные по делу доказательства в их совокупности и взаимосвязи, по правилам ст.ст. 56 и 67 ГПК РФ, руководствуясь регулирующими спорные отношения нормами права, суд второй инстанции пришел к выводу о наличии правовых оснований для отмены решения районного суда и удовлетворения заявленных исковых требований.

Как установлено судом апелляционной инстанции, по вопросу отсутствия дороги по "адрес" в "адрес" в прокуратуру района поступало в том числе заявление ФИО6, проживающего по адресу: "адрес".

Проездная дорога по "адрес" расположена в границах Донского сельского поселения "адрес", в перечень дорог федерального, регионального или межмуниципального значения не включена, поэтому фактически является дорогой местного значения, произвольное уклонение от содержания и оформления (с формированием земельного участка) которой в надлежащем состоянии со стороны ответчика является недопустимым.

В силу положений закона обязанность по учету указанной дороги, поддержанию ее в надлежащем состоянии, осуществление дорожной деятельности, а также обеспечение безопасного дорожного движения возложены на администрацию "адрес".

При этом суд апелляционной инстанции установил, что администрацией "адрес" меры по формированию земельного участка в границах "адрес" в "адрес", постановки его на государственный кадастровый учет, а также мероприятия по техническому учету и паспортизации дороги по "адрес" в "адрес" в установленном законодательством порядке не проведены, в муниципальной собственности дорога не значится. Таким образом, обязанности, возложенные на администрацию как лицо, ответственное за содержание автомобильных дорог местного значения, ответчиком не выполнены.

Ссылки заявителя на ограниченность бюджета и затратность строительства препятствием для организации соответствующей деятельности администрации в интересах населения МО не являются, при необходимости не лишая ответчика возможности просить о разумной отсрочке исполнения принятого решения.

Учитывая изложенное, судебная коллегия по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции о необходимости удовлетворения вышеназванных исковых требований, заявленных прокурором в защиту интересов неопределенного круга лиц.

Суд кассационной инстанции полагает, что выводы суда второй инстанции, вопреки доводам кассационной жалобы, основаны на правильном применении норм материального права, соответствуют установленным при рассмотрении дела фактическим обстоятельствам.

Приведенные в кассационной жалобе доводы не свидетельствуют о неправильном применении судами положений закона, указанные доводы повторяют правовую позицию заявителя при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций, являлись предметом проверки и оценки суда апелляционной инстанции и сводятся к несогласию ответчика с произведенной судом апелляционной инстанции в пределах его компетенции по правилам ст.ст. 56 и 67 ГПК РФ оценкой представленных в дело доказательств и установленных по делу фактических обстоятельств, что поводом для кассационного пересмотра состоявшегося по делу апелляционного определения являться не может.

Кассационная жалоба не содержит указаний на обстоятельства, которые не были учтены судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела и не получили его правовой оценки.

В силу части 3 статьи 390 ГПК РФ кассационный суд общей юрисдикции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

Производство в суде кассационной инстанции предназначено для проверки законности вступивших в законную силу судебных постановлений, установления правильности применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судебными инстанциями в ходе предшествующего рассмотрения дела (статьи 379.6 ГПК РФ).

Правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права определяется кассационным судом общей юрисдикции исходя из оснований для отмены или изменения судебных постановлений, установленных статьей 379.7 ГПК РФ (пункты 1, 34 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 22 июня 2021 года N 17 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции").

Таковых нарушений норм материального и процессуального права, дающих основания для отмены обжалуемого апелляционного определения в кассационном порядке, судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела не допущено, поэтому оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 379.7, 390, 390.1 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 13 июля 2022 года оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации "адрес" - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: