Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 февраля 2023 г. по делу N 8а-1495/2023[88а-3985/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Черемисина Е.В. и Пушкаревой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации Усть-Абаканского поссовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия, первого заместителя главы Усть-Абаканского поссовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия Можаровой Татьяны Юрьевны, поданной через суд первой инстанции 29 декабря 2022 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Хакасия от 24 ноября 2022 года по административному делу N 2а-649/2022 по административному исковому заявлению Егоровой Ирины Фёдоровны к администрации Усть-Абаканского поссовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия, первому заместителю главы Усть-Абаканского поссовета Усть-Абаканского района Можаровой Татьяне Юрьевне о признании незаконным решения.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Егорова И.Ф. обратилась в Усть-Абаканский районный суд Республики Хакасия с административным исковым заявлением к администрации Усть-Абаканского поссовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия, первому заместителю главы Усть-Абаканского поссовета Усть-Абаканского района Можаровой Т.Ю, в котором просила признать незаконным уведомление администрации от 2 июля 2021 года о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке и обязать администрацию выдать уведомление о соответствии планируемого строительства, указывая, что земельный участок, на котором планируется возведение жилой постройки, был приобретен административным истцом до введения ограничений, на основании которых администрацией поссовета было вынесено оспариваемое уведомление, что исключает законность действий административного ответчика в принятии решения о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на испрашиваемом земельном участке.

Решением Усть-Абаканского районного суда Республики Хакасия от 25 июля 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Хакасия от 24 ноября 2022 года постановленное решение отменено с принятием нового решения об удовлетворении заявленных Егоровой И.Ф. требований. Признано незаконным уведомление администрации Усть-Абаканского поссовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия от 2 июля 2021 года N о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке; на администрацию Усть-Абаканского поссовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия возложена обязанность повторно рассмотреть уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства от 28 июня 2021 года.

В кассационной жалобе административные ответчики ставят вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Хакасия от 24 ноября 2022 года, оставлении в силе решения Усть-Абаканского районного суда Республики Хакасия от 25 июля 2022 года, указывая на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам административного дела. Считают, что оспариваемое административным истцом уведомление не противоречит нормам действующего земельного и градостроительного законодательства, нарушений к порядку и срокам его вынесения и направления в адрес Егоровой И.Ф. администрацией не допущено. Ограничения в использовании земельного участка, принадлежащего административному истцу, установлены Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и являются непреодолимым обстоятельством для принятия иного решения, с учетом того, что исковые требования Егоровой И.Ф. об исключении из Единого государственного реестра недвижимости сведений о том, что земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, территории объекта культурного наследия, публичного сервитута, оставлены без удовлетворения. Кроме этого, административном истцом не были представлены в уполномоченный орган согласованные проекты, заключения или другая разрешительная документация о соблюдении установленных ограничений.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения были допущены судом апелляционной инстанции.

Как следует из материалов дела, Егорова И.Ф. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 700 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства.

В соответствии с выпиской из Единого государственного реестра недвижности от 29 июня 2021 года земельный участок полностью расположен в границах зоны с реестровым номером N от 28.08.2019, где установлены ограничения в соответствии с приказом Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Республики Хакасия от 12 августа 2019 года N 116 "О включении выявленных объектов археологического наследия в Перечень выявленных объектов культурного наследия, утверждении границ территорий и режимов использования территории выявленных объектов" (территория выявленного объекта археологического наследия "Курганный могильник Усть-Абакан-7").

Также земельный участок полностью расположен в границах зоны с реестровым номером N от 21.04.2021 (охранной зоны стационарного пункта наблюдения за состоянием окружающей природной среды "Озерный гидрометеорологический пост Усть-Абакан вдхр. Красноярское"), в границах охранной зоны решением Федерального государственного бюджетного учреждения "Среднесибирское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей природной среды" от 9 марта 2021 года N 74 установлены ограничения в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1999 года N 972 "Об утверждении Положения о создании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением".

28 июня 2021 года Егорова И.Ф. направила в администрацию Усть-Абаканского поссовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия уведомление о планируемом строительстве индивидуального жилого дома на указанном земельном участке.

2 июля 2021 года администрация поссовета направила Егоровой И.Ф. уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, где указала, что земельный участок полностью расположен в границах зон с реестровыми номерами N и N и размещение жилого дома на земельном участке не представляется возможным.

Разрешая заявленные требования, судебные инстанции исходили из того, что уведомление администрации Усть-Абаканского поссовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия от 2 июля 2021 года N принято уполномоченным органом, в пределах установленной законом компетенции, в отсутствие нарушений к порядку и сроку его принятия, и по этим основанием административным истцом не оспаривалось.

Принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, руководствуясь нормами Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Закона Республики Хакасия от 8 ноября 2011 года N 105-ЗРХ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Республики Хакасия", Приказом Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Республики Хакасия от 12 августа 2019 года N 116, Приказом Федерального бюджетного учреждения "Среднесибирское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" от 9 марта 2021 года N 74, исходил из того, что уведомление от 2 июля 2021 года соответствует пункту 2 части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку размещение указанного в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства не допускается ввиду ограничений, установленных в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

Проверяя законность решения суда первой инстанции в апелляционном порядке, и отменяя его с принятием нового решения об удовлетворении заявленных Егоровой И.Ф. требований, суд апелляционной инстанции исходил из того, что Федеральный закон N 73-ФЗ не предусматривает безусловного запрета для всех видов деятельности, в том числе связанных со строительством на земельных участках, в границах которых расположены объекты археологического наследия, а из приказа от 12 августа 2019 года N 116 и выписки из Единого государственного реестра недвижимости от 29 июня 2021 года не представляется возможным установить, к какому виду объектов культурного наследия относится спорный объект ("Курганный могильник Усть-Абакан-7"), какой из режимов использования расположенных в его границах земельных участков из числа перечисленных в пункте 1 статьи 5.1 Федерального закона N 73-ФЗ для него установлен, тогда как до настоящего времени в соответствии с генеральным планом муниципального образования Усть-Абаканский поссовет Усть-Абаканского района Республики Хакасия, утвержденным решением Совета депутатов Усть-Абаканского поссовета от 12 октября 2012 года N 43 (в редакции решения от 15 июня 2018 года N 45), земельный участок Егоровой И.Ф. отнесен к зоне существующей застройки индивидуальными жилыми домами (Ж 1 с). В приведенной связи суд пришел к выводу, что ссылки в оспариваемом уведомлении от 2 июля 2021 года на установленные ограничения являются формальными при отсутствии указаний на существо ограничений с учетом фактических обстоятельств и конкретных требований действующего законодательства, что привело к возложению на административного истца, по существу, обязанности уполномоченного органа самостоятельно определить параметры возможного использования принадлежащего ему земельного участка.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, оказывает сторонам содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные названным кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела (часть 2 статьи 14).

Применительно к рассмотрению дел об оспаривании решений (действий, бездействия) органов государственной власти процессуальный закон установилобязанность суда выяснять, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих порядок его принятия и основания для принятия оспариваемого решения; соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (подпункты "б", "в" пункта 3 и пункт 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При этом судам следует учитывать, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. В противном случае искажаются задачи и смысл административного судопроизводства, установленные статьей 3 названного кодекса.

В силу части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных названным кодексом.

Суд апелляционной инстанции оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства. О принятии новых доказательств суд апелляционной инстанции выносит определение. Новые доказательства могут быть приняты только в случае, если они не могли быть представлены в суд первой инстанции по уважительной причине (часть 2 статьи 308 указанного кодекса).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. N 21, осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом, при этом следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. В связи с этим необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывал позицию о том, что суды не должны ограничиваться только установлением формальных условий применения правовых норм, без исследования и оценки всех имеющих значение для правильного разрешения дела фактических обстоятельств, - в противном случае судебная защита прав и законных интересов не может быть обеспечена (постановление от 28 октября 1999 г. N 14-П, определение от 18 апреля 2006 г. N 87-О, определение от 17 июня 2008 г. N 498-О-О).

В соответствии с пунктом 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке направляется застройщику только в случае, если размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве (пп.2).

Приходя к выводу о незаконности оспариваемого уведомления от 2 июля 2021 года, суд апелляционной инстанции указал, что административными ответчиками не представлены в суд доказательства, подтверждающие проведение надлежащей проверки по уведомлению Егоровой И.Ф. о планируемом строительстве и направлению по результатам такой проверки мотивированного уведомления, отражающего возможность использования земельного участка или его части в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации и действующими ограничениями, при этом ссылки в уведомлении на установленные в ограничения являются формальными, не указано на существо ограничений с учетом фактических обстоятельств и конкретных требований действующего законодательства, на административного истца по существу возложена обязанность уполномоченного органа самостоятельно определить параметры возможного использования земельного участка, что не поддерживает доверие граждан к закону.

Между тем с учетом приведенного нормативного регулирования, именно суду апелляционной инстанции надлежало установить данные обстоятельства при оценке законности уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

Соответственно, в целях проверки законности принятого административным ответчиком решения суду следовало истребовать соответствующие доказательства, на отсутствие которых в деле сослался в своем судебном акте суд апелляционной инстанции.

Однако суд подошел формально к рассмотрению дела, ограничившись указанием на непредоставление административным ответчиком доказательств в обоснование законности принятого им решения. При этом представитель административного ответчика в суде апелляционной инстанции участия не принимал, дело в апелляционном порядке было рассмотрено в одном судебном заседании, мер к истребованию у административного ответчика необходимых доказательств судом предпринято не было.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела судом апелляционной инстанции не установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, не поставлен на обсуждение вопрос об их проверке, не выявлены и не истребованы необходимые для правильного рассмотрения дела доказательства.

Частью 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлена обязанность суда определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 8 статьи 226 поименованного кодекса).

Вопреки приведенному законоположению суд апелляционной инстанции меры для полного и правильного установления фактических обстоятельств административного дела, их всестороннего исследования не принял, не проверил по существу законность и обоснованность оспариваемого решения.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемый судебный акт приведенным требованиям не соответствуют, поскольку предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств дела, судом апелляционной инстанции не выполнены.

При таких данных судом апелляционной инстанции допущены существенные нарушения норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного решения, в связи с чем судебная коллегия приходит к выводу об отмене апелляционного определения с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду необходимо принять во внимание изложенное выше, разрешить дело в соответствии с требованиями процессуального закона, нормами материального права, а также с соблюдением прав, свобод и законных интересов сторон.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Хакасия от 24 ноября 2022 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 1 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи