Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2023 г. по делу N 8а-12037/2022[88а-330/2023-(88а-11990/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Туктамышевой О.В, Королевой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ремизовой Н.Б, Духовниковой М.К, Маньковой Л.Ф, Мищенко Т.А, Лимберг А.И, Калакуцкой И.Ю, Сметанина А.В, Большаковой С.И, Таршиной О.А, Слугиной Е.П, Слугина А.В, Газетовой Н.В, Брежневой Н.В, Чубуковой И.А, Тарасовой О.Н, Корчевной Т.Ю, Корчевного К.Ю, Гришуковой Е.И, Чухлеб Л.А, Вагановой В.Н, Тарасовой А.Б, Пежемской Н.Ю, Тарасова С.И, Луценко Н.В, Романовой И.Г. на решение Находкинского городского суда Приморского края от 26 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 25 мая 2022 года, принятые по административному делу N 2а-823/2022, по коллективному административному иску Ремизовой Натальи Борисовны, Духовниковой Марины Кимовны, Маньковой Людмилы Федоровны, Мищенко Татьяны Анатольевны, Лимберг Альбины Ивановны, Калакуцкой Илоны Юрьевны, Сметанина Александра Васильевича, Большаковой Светланы Ивановны, Таршиной Оксаны Александровны, Слугиной Елены Петровны, Слугина Александра Владимировича, Газетовой Натальи Владимировны, Брежневой Надежды Владимировны, Чубуковой Ирины Анатольевны, Тарасовой Ольги Николаевны, Корчевной Татьяны Юрьевны, Корчевного Корнея Юрьевича, Гришуковой Елены Ивановны, Чухлеб Людмилы Александровны, Вагановой Веры Николаевны, Тарасовой Анны Борисовны, Пежемской Натальи Юрьевны, Тарасова Сергея Ивановича, Луценко Натальи Владимировны, Романовой Ирины Геннадьевны к администрации Находкинского городского округа об оспаривании постановления от 24 августа 2020 года N 932 и результатов общественных обсуждений и общественных слушаний.

Заслушав доклад судьи Туктамышевой О.В, пояснения административных истцов Тарасова С.И, Тарасовой А.Б, Пежемской Н.Ю, представителя административных истцов Дрозд М.С, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Царевой М.Г, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Ремизова Н.Б, Духовникова М.К, Манькова Л.Ф, Мищенко Т.А, Лимберг А.И, Калакуцкая И.Ю, Сметанин А.В, Большакова С.И, Таршина О.А, Слугина Е.П, Слугин А.В, Газетова Н.В, Брежнева Н.В, Чубукова И.А, Тарасова О.Н, Корчевная Т.Ю, Корчевный К.Ю, Гришукова Е.И, Чухлеб Л.А, Тарасова А.Б, Тарасов С.И, Корчевная Н.В, Пежемская Н.Ю, Луценко Н.В, Романова И.Г, Ваганова В.Н. в лице представителя Дрозда М.С. обратились в Находкинский городской суд Приморского края к администрации Находкинского городского округа с вышеназванным коллективным административным исковым заявлением, в котором просили признать постановление администрации Находкинского городского округа от 24 августа 2020 N932 "Об утверждении Порядка организации и проведения общественных обсуждений объектов государственной экологической экспертизы на территории Находкинского городского округа", не соответствующим нормативно-правовому регулированию, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью с 24 августа 2020 года, то есть со дня его принятия, а также указать в резолютивной части решения суда на необходимость опубликования решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором были опубликованы или должны быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

В обоснование требований указано, что оспариваемый нормативно-правовой акт органа местного самоуправления не соответствует нормативно-правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а именно "Положению об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации", утвержденному приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 года N372, (действовал до 1 сентября 2021 года) и "Требованиям к материалам оценки воздействия на окружающую среду", утверждённым приказом Минприроды России от 1 декабря 2020 года N999 (действует с 1 сентября 2021 года), статье 5.1 Градостроительного кодекса РФ и Федеральному закону "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ, а также нарушает права административных истцов на благоприятную окружающую среду, получение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о реализации объекта государственной экологической экспертизы, ограничивает участие граждан в процессе оценки воздействия на окружающую среду, в том числе на получение информации, позволяющей оценить опасность, которой жители могут подвергнуться, проживая вблизи опасных производств.

Определением судьи Находкинского городского суда Приморского края от 4 августа 2021 года требования административных истцов об оспаривании результатов общественных обсуждений Технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду АО "Находкинский завод минеральных удобрений" (1 этап с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ и 2 этап с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ), результатов общественных обсуждений по материалам оценки воздействия на окружающую среду АО "Находкинский завод минеральных удобрений", проводимых с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ, общественных слушаний, проведенных ДД.ММ.ГГГГ, выделены в отдельное производство для рассмотрения по существу в порядке, установленном ГПК РФ.

Решением Находкинского городского суда Приморского края от 26 января 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 25 мая 2022 года в удовлетворении требований административных истцов отказано.

25 ноября 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Ремизовой Н.Б, Духовниковой М.К, Маньковой Л.Ф, Мищенко Т.А, Лимберг А.И, Калакуцкой И.Ю, Сметанина А.В, Большаковой С.И, Таршиной О.А, Слугиной Е.П, Слугина А.В, Газетовой Н.В, Брежневой Н.В, Чубуковой И.А, Тарасовой О.Н, Корчевной Т.Ю, Корчевного К.Ю, Гришуковой Е.И, Чухлеб Л.А, Вагановой В.Н, Тарасовой А.Б, Пежемской Н.Ю, Тарасова С.И, Луценко Н.В, Романовой И.Г, поданная через Находкинский городской суд Приморского края 21 ноября 2022 года, в которой ставится вопрос об отмене судебных актов и направлении дела в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

В кассационной жалобе административные истцы ссылаются на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта указанным в иске нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу; на то, что оспариваемый Порядок не дает четких формулировок о том, что является целью проведения оценки воздействия на окружающую среду, какая информация является результатом оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности, каким должен быть состав материалов оценки воздействия на окружающую среду. Данные нарушения приводят к тому, что заказчики общественных обсуждений при формировании материалов оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и организации общественных обсуждений не предоставляют на общественные обсуждения и слушания необходимую информацию, результаты исследований и проектную документацию на все планируемые к реализации виды деятельности и их совокупного влияния на окружающую среду в нарушение принципов экологической экспертизы, достоверности и полноты информации, предоставляемой на экологическую экспертизу; исключают разделы документации по альтернативным вариантам размещения объектов и их исследования; скрывают информацию о разногласиях между заказчиком и общественностью, не учитывают замечания граждан, чем ставят административных истцов в заведомо невыгодное для них положение, ухудшающие условия их проживания, что влечет нарушение прав истцов и неопределенного круга лиц на получение полной своевременной, полной, достоверной информации об объектах экологической экспертизы и их влияния на окружающую среду и здоровье населения. При этом судами не проверен оспариваемый Порядок на соответствие нормам экологического законодательства.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 30 ноября 2022 года кассационная жалоба Ремизовой Н.Б, Духовниковой М.К, Маньковой Л.Ф, Мищенко Т.А, Лимберг А.И, Калакуцкой И.Ю, Сметанина А.В, Большаковой С.И, Таршиной О.А, Слугиной Е.П, Слугина А.В, Газетовой Н.В, Брежневой Н.В, Чубуковой И.А, Тарасовой О.Н, Корчевной Т.Ю, Корчевного К.Ю, Гришуковой Е.И, Чухлеб Л.А, Вагановой В.Н, Тарасовой А.Б, Пежемской Н.Ю, Тарасова С.И, Луценко Н.В, Романовой И.Г. передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание помимо административных истцов Тарасова С.И, Тарасовой А.Б, Пежемской Н.Ю, представителя административных истцов Дрозд М.С, прокурора не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав административных истцов и представителя, заключение прокурора, полагавшего об отсутствии оснований для отмены судебных актов, с учетом требований части 2 статьи 329 КАС РФ судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемого судебного акта в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не имеется.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно пункту 1 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд, в частности, выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

Согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде; оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды.

Согласно статье 68 Федерального закона N 7-ФЗ общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (п. 1).

Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством (пункт 2).

Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством (пункт 3).

Как установлено судами, административные истцы оспаривают постановление администрации Находкинского городского округа от 24 августа 2020 года N 932 "Об утверждении Порядка организации и проведения общественных обсуждений объектов государственной экологической экспертизы на территории Находкинского городского округа", которое имеет статус недействующего в связи с принятием администрацией Находкинского городского округа постановления от 15 декабря 2021 года N1310 "Об утверждении порядка организации и порядка проведения общественных обсуждений объектов экологической экспертизы на территории Находкинского городского округа".

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, установил, что постановление администрации Находкинского городского округа от 24 августа 2020 года N 932 принято уполномоченным органом, в рамках предоставленных полномочий, процедура принятия соблюдена, в том числе получено положительное заключение Владивостокской межрайонной природоохранной прокуратуры, в установленном законом порядке нормативный правовой акт прошел процедуру регистрации и опубликования, оспариваемое постановление от 24 августа 2020 года N 932 права административных истцов не нарушает, в связи с чем, пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.

Оснований не согласиться с соответствующими выводами нижестоящих судов у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального права изложены в оспариваемом судебном акте.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 11 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа отнесена к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

Статьей 28 Федерального закона N131-ФЗ установлено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Порядок организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений определяется ст.15 Устава Находкинского городского округа Приморского края.

В соответствии с абзацем четвертым пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" Закона N 174-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы на соответствующей территории относится организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

Из положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что публичные слушания как одна из форм участия населения в местном самоуправления призвана к выявлению мнения населения и доведения данного мнения до представительного органа местного самоуправления относительно намечаемой деятельности, в том числе, подлежащей экологической экспертизе.

Проанализировав содержание перечисленных норм, отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, суды исходили, из того, что функционирование подобных мер направлено на информирование граждан, проживающих на территории муниципального образования о ключевых решениях и проектах нормативных документов, планируемых к принятию на местном уровне, определению мнения жителей муниципального образования по отношению к вопросам, рассматриваемым на публичных слушаниях, а также на реализацию конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления путем привлечения к решению вопросов муниципального уровня.

Учитывая, что постановление администрации Находкинского городского округа от 24 августа 2020 года N 932 "Об утверждении Порядка организации и проведения общественных обсуждений объектов государственной экологической экспертизы на территории Находкинского городского округа" направлено на реализацию прав граждан на местное самоуправление, суды пришли к выводу, что оно само по себе не нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду, на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, на уважение частной жизни и жилища, на нарушение которых ссылаются административные истцы, а указанные в иске права, за защитой которых истцы обратились в суд в порядке осуществления нормоконтроля (гл.21 КАС РФ), не относятся к предмету регулирования оспариваемым актом и обеспечиваются другими нормативными правовыми актами в иных отраслях права.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов правильными, мотивированными, основанными на законе, и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы.

Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 года N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" утверждено Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (далее- Положение N372), которое разработано во исполнение Федерального закона от 23.11.95 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" и регламентирует процесс проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и подготовки соответствующих материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы.

Заявляя о несоответствии оспариваемого постановления администрации Находкинского городского округа нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, административные истцы ссылаются на то, что оспариваемое постановление противоречит федеральному законодательству, в частности Положению N 372, поскольку в постановлении N932 не содержатся все нормы и положения, содержащиеся в Положении N372.

Учитывая, что порядок информирования общественности на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду был подробно регламентирован в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (раздел 4 Положения N 372), то при проведении общественных обсуждений на территории Находкинского городского округа помимо оспариваемого постановления N932 подлежало применению и федеральное законодательство, в том числе указанное Положение N372.

В случае же неприменения к спорным правоотношениям положений федерального законодательства, регламентирующего информирование и участие общественности на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду, защита прав административных истцов осуществляется в ином порядке, в том числе путем оспаривания результатов общественных обсуждений и слушаний, подачей соответствующих административных исковых заявлений, но не в порядке нормоконтроля в рамках главы 21 КАС РФ.

При таких обстоятельствах при наличии действующих нормативно-правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и регулирующих спорные правоотношения, само по себе отсутствие в оспариваемом постановлении органа местного самоуправления N932 всех норм и положений, содержащихся в Положении N372, не свидетельствует о несоответствии оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу либо о возникновении правовой неопределенности при оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду на территории Находкинского городского округа.

Учитывая изложенное, выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что оспариваемым постановлением не ограничиваются права административных истцов на участие в решении вопросов местного значения в области охраны окружающей среды, и об отсутствии оснований для признания постановления администрации Находкинского городского округа Приморского края от 24 августа 2020 года N932 недействующим с даты принятия, являются правильными.

Судебная коллегия полагает, что судами первой и апелляционной инстанций правильно установлены обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального права, каких-либо нарушений норм процессуального права, являющихся основаниями для отмены решения, судами не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Находкинского городского суда Приморского края от 26 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 25 мая 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Ремизовой Н.Б, Духовниковой М.К, Маньковой Л.Ф, Мищенко Т.А, Лимберг А.И, Калакуцкой И.Ю, Сметанина А.В, Большаковой С.И, Таршиной О.А, Слугиной Е.П, Слугина А.В, Газетовой Н.В, Брежневой Н.В, Чубуковой И.А, Тарасовой О.Н, Корчевной Т.Ю, Корчевного К.Ю, Гришуковой Е.И, Чухлеб Л.А, Вагановой В.Н, Тарасовой А.Б, Пежемской Н.Ю, Тарасова С.И, Луценко Н.В, Романовой И.Г.- без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи