Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 марта 2023 г. по делу N 66а-396/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Бушминой А.Е, Рогожиной Е.В, при секретаре Чайко А.В, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Дортехцентр" о признании не действующим и не подлежащим применению с момента принятия решение Калининского районного Собрания Калининского муниципального района Саратовской области от 28 декабря 2021 года N 64-428 "О признании утратившим силу решения Калининского районного Собрания Калининского муниципального района Саратовской области от 30 ноября 2015 года N 54-414 "Об установлении ставок годовой арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и земельные участки государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемые без торгов, на территории Калининского муниципального района и об установлении коэффициента годовой арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальные собственности и земельные участки государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемые в аренду без торгов, на территории Калининского муниципального района на 2022 год" в части установления коэффициента 10 для земельных участков с разрешенным использованием - "производственная деятельность", по апелляционной жалобе Калининского районного Собрания Калининского муниципального района Саратовской области на решение Саратовского областного суда от 1 декабря 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Кузьмичева В.А, объяснения представителя Калининского районного собрания Калининского муниципального района Саратовской области ФИО6, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Ю.Д, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

28 декабря 2021 года Калининским районным Собранием Калининского муниципального района Саратовской области принято решение N 64-428 "О признании утратившим силу решения Калининского районного Собрания Калининского муниципального района Саратовской области от 30 ноября 2015 года N 54-414 "Об установлении ставок годовой арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и земельные участки государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемые без торгов, на территории Калининского муниципального района и об установлении коэффициента годовой арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальные собственности и земельные участки государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемые в аренду без торгов, на территории Калининского муниципального района на 2022 год" (далее - Решение N 64-428).

Решение официально опубликовано 30 декабря 2021 года в периодическом печатном издании - газета "Народная трибуна" NN 99-100 (15969-15970).

В пункте 7 таблицы пункта 4 Решения N 64-428 установлен коэффициент годовой арендной платы за землю с разрешенным видом использования - "производственная деятельность (содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 6.0 - 6.12, за исключением земельных участков предоставленных линиям связи после переоформления права бессрочного пользования на право аренды)".

Общество с ограниченной ответственностью "Дортехцентр" (далее - ООО "Дортехцентр", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующим пункт 7 таблицы пункта 4, утвержденный Решением N 64-428 от 28 декабря 2021 года в части установления коэффициента 10 процентов от кадастровой стоимости для земельных участков с разрешенным использованием "производственная деятельность".

В обоснование заявленных требований Общество указало, что является арендатором земельного участка, расположенного на территории Калининского муниципального района и предоставленного для производственной деятельности. Арендная плата исчислялась с применением оспариваемого коэффициента вида использования земельных участков. Полагает, что установленный оспариваемым в части нормативным правовым актом коэффициент является экономически необоснованным, что противоречит основному принципу определения арендной платы, установленному постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, не соответствует постановлению Правительства Саратовской области от 27 ноября 2007 года N 412-П, статье 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), чем нарушаются права и законные интересы Общества.

Решением Саратовского областного суда от 1 декабря 2022 года административное исковое заявление удовлетворено, признан не действующим пункт 7 таблицы пункта 4 Решения N 64-428 со дня вступления решения в законную силу.

В апелляционной жалобе Калининское районное собрание Калининского муниципального района Саратовской области, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит решение отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обосновании жалобы указали, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта соблюден принцип экономической обоснованности, что подтверждается подготовленным и представленным на районное собрание депутатам финансово-экономическим обоснованием, а также произведенным сравнительным анализом за 2021 и 2022 года.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов участвующим в деле прокурором представлены возражения об их необоснованности и законности судебного акта.

Администрацией Калининского муниципального района Саратовской области представлен отзыв, в котором считают доводы апелляционной жалобы обоснованными.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений и отзыва на нее, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Пунктом 1 статьи 39.7 ЗК РФ предусмотрено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее -Постановление от 16 июля 2009 года N 582) утверждены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Правительство Саратовской области является органом государственной власти Саратовской области, осуществляющим регулирование земельных отношений, в том числе устанавливающим порядок определения размера арендной платы за земельные участки.

На территории Саратовской области порядок определения арендной платы, условий и сроков ее внесения за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Саратовской области, урегулирован постановлением Правительства Саратовской области от 27 ноября 2007 года N 412-П "Об установлении порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Саратовской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемые в аренду без торгов" (далее - Порядок).

В пункте 2 Порядка указано, что годовой размер арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемые в аренду без торгов, если иное не установлено федеральным законом, определяется по формуле: Аг = УПКС x S x К (%), где: Аг - размер арендной платы за год; УПКС - удельный показатель кадастровой стоимости 1 квадратного метра земельного участка; S - площадь земельного участка; К - коэффициент в процентах от кадастровой стоимости по видам разрешенного использования земель. Порядок определения указанного коэффициента (К (%) - процентная ставка) и его значение устанавливаются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов дифференцировано с учетом видов разрешенного использования земельных участков.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Решением N 64-428 утверждены ставки годовой арендной платы за землю в процентах от кадастровой стоимости земельных участков, и в соответствии с их видами разрешенного использования, утвержденными приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков", необходимые для определения размера арендной платы за использование расположенных на территории Калининского муниципального района Саратовской области земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и предоставляемые в аренду без торгов.

Оспариваемое в части Решение N64-428 принято уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка принятия и утверждения, а также официального опубликования, и по этим основаниям не обжалуется. При этом суд первой инстанции обоснованно исходил, что оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает права и законные интересы административного истца, так как применяется в отношении него.

Указанные выводы суда являются правильными, так как из материалов дела следует, что административный истец является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, размер арендной платы за который определяется с использованием оспариваемого коэффициента.

Одним из принципов определения арендной платы Постановление Правительства РФ от 16 июля 2009 года N 582 указывает принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 11 мая 2004 года N 209-О, при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. Не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, суды должны выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, то есть осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

Данная позиция применяется и к вопросам установления размера арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена, в том числе к отдельным элементам формулы расчета размера такой арендной платы.

Критериями при определении доходности земельного участка являются категория земель и их разрешенное использование.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Пунктом 2 утвержденных Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 года N 710 Методических рекомендаций по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, в целях применения названного принципа рекомендуется при установлении порядка определения размера арендной платы предусматривать положения, направленные на достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка, например, посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной платы.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Разрешая спор, суд первой инстанции исходил из того, что представленные административным ответчиком пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, алгоритм расчета коэффициентов вида использования не подтверждают экономическую обоснованность коэффициента вида использования земельных участков под производственную деятельность в размере 10 %, поскольку не содержат объективных и достаточных данных, а также анализа и оценки экономических, природных и иных факторов для исследуемого вида земельных участков, позволяющих проверить правильность приведенных в таблице значений и убедиться, что коэффициент вида использования земельных участков, утвержденный подпунктом 7 таблицы пункта 4 оспариваемого решения Собрания установлен в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков и действительно призван обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателей и арендаторов земельных участков.

Судебная коллегия полагает, что данный вывод является верным, поскольку в качестве экономического обоснования для утверждения спорного коэффициента административный ответчик ссылается на пояснительную записку и финансово-экономическое обоснование к проекту решения, однако указанные документы, формально декларируя учет факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, и рассчитываемых значений коэффициентов, фактически подобного анализа не содержат, в связи с чем обоснованно отвергнуты судом первой инстанции. Иных документов, содержащих экономическое обоснование применяемого для расчета арендной платы, заявителем жалобы в суд не представлено. Выводы суда первой инстанции в указанной части подробно мотивированны, в том числе отмечено лишь указание в данном документе на учет новых кадастровых стоимостей земельных участков, а также на отсутствие какого-либо экономического анализа и в сравнительном анализе арендной платы за 2015, 2021 и 2022 год, в котором содержатся лишь сведения о сумме арендной платы исходя из соответствующего вида разрешенного использования, кадастровой стоимости, количества договоров, а также вывод о том, что с 2015 года удорожания арендной платы, в связи с уменьшением кадастровой стоимости не происходит, ставка для производственной деятельности с 2015 года составляла 10% и в 2022 году не изменилась.

Из пояснительной записки к проекту оспариваемого Решения следует, что изменение ставок арендной платы обусловлено реализацией полномочий органов местного самоуправления на установление ставки годовой арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальное собственности и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемые в аренду без торгов, а также оптимизацией получения доходов в бюджет района.

Из представленного к апелляционной жалобе экономического обоснования, подготовленного заместителем начальника управления земельно-имущественных отношений администрации Калининского муниципального района, в форме текста, состоящего из 3 пунктов с указанием таблицы сравнительного анализа размера арендной платы 6 земельных участков производственной деятельности, без указания даты составления данного документа, следует, что при разработке ставок арендной платы от кадастровой стоимости учтены новые кадастровые стоимости земельных участков, в целях недопущения снижения дохода бюджета от арендной платы на землю на 2022 год. В пункте 2 указано, что средний размер арендной платы в год составляет 256 794, 90 рублей, средняя стоимость аренды земельного участка производственной деятельности за 1 кв. м в год составила 14, 60 рублей, средний показатель кадастровой стоимости за 1 кв. м земель производственной деятельности по району составляет 12, 20 рублей. Пункт 3 документа гласит "Экономическое обоснование коэффициентов Кв, применяемых при расчете арендной платы за земельные участки сельскохозяйственного назначения".

Таким образом, из представленных материалов обоснования не усматривается, что при установлении размера ставки арендной платы учитывались данные об оценке доходности земельных участков, о прибыли, полученной владельцами от пользования такими участками, о доле арендных платежей совместно с затратами арендаторов, связанными с использованием этих земельных участков, о влиянии размера арендной платы на доходность эксплуатации земельных участков и фактическую возможность арендаторов уплачивать арендную плату с учетом установленной ставки. Анализ рынка по видам деятельности арендаторов в регионе в представленных материалах отсутствует. Анализ факторов, влияющих на доходность земельных участков исследуемой категории, экономических показателей в зависимости от вида деятельности не представлены.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе о том, что коэффициент 10 % от кадастровой стоимости за земельные участки, предназначенные "для производственной деятельности" остался в прежнем размере 10%, как был установлен решением Калининского районного Собрания от 30 ноября 2015 года N 54-414, а генеральный директор ООО "Дортехцентр" ФИО7, являющийся депутатом Калининского районного собрания, а также председателем комиссии районного собрания по бюджету, финансовой деятельности, экономическому развитию и управлению муниципальной собственностью, будучи осведомленным об установленной ставке "для производственной деятельности" 10% от кадастровой стоимости, с 2003 года ни разу не оплачивал арендную плату за земельный участок, не может подтверждать обоснованность применения арендной ставки в размере 10 % от кадастровой стоимости, поскольку не основан на принципах определения арендной платы, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582.

То обстоятельство, что до принятия оспариваемого Решения оспариваемая ставка также составляла 10% и осталась неизменной, не свидетельствует об обеспечении баланса частных и публичных интересов и о соблюдении принципа экономической обоснованности при принятии оспариваемой нормы.

Поскольку административным ответчиком не представлены доказательства установления экономически обоснованного показателя размера ставки арендной платы, суд пришел к верному выводу о том, что пункт 7 таблицы пункта 4 РешенияN 64-428 противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, а именно абзацу второму Основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, нарушает права административного истца как арендатора земельного участка и по указанному основанию подлежит признанию не действующим.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы правильность выводов суда первой инстанции не опровергают, и соблюдение принципа экономической обоснованности при установлении значений оспариваемого коэффициента не подтверждают.

Доводы в ходатайстве о прекращении административного производства, направленном в суд апелляционной инстанции и приобщенном в материалам административного дела, о пропуске административным истцом установленного частью 1 статьи 219 КАС РФ трехмесячного срока на обращение в суд судебная коллегия считает несостоятельными. Указанная правовая норма регулирует сроки обращения с административным иском в порядке статьи 22 КАС РФ, при том, что предметом рассмотрения настоящего спора является оспаривание нормативного правового акта в порядке главы 21 КАС РФ, статья 208 которой прямо предусматривает возможность подачи административного иска в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт в его соответствующей части должен быть признан недействующим, суд руководствовался положениями пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, разъяснениями, данными в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами". Судебная коллегия полагает правомерным признание судом оспариваемого пункта Решения N 64-428 недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку пункт 7 таблицы пункта 4 применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании норм материального права, не опровергают выводов суда первой инстанции. При рассмотрении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, выводы суда подтверждены материалами дела, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено. Основания для отмены в апелляционном порядке решения суда первой инстанции отсутствуют.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Саратовского областного суда от 1 декабря 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Калининского районного Собрания Калининского муниципального района Саратовской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (город Саратов) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Саратовский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 16 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи