Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 21 февраля 2023 г. по делу N 8а-1575/2023[88а-4679/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С. и Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданные 30 декабря 2022 года кассационные жалобы Собрания депутатов Аликовского района Чувашской Республики и заинтересованного лица Куликова Александра Николаевича на решение Красноармейского районного суда Чувашской Республики от 17 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики от 28 сентября 2022 года по административному делу N 2а-107/2022 по административному исковому заявлению прокурора Аликовского района Чувашской Республики в интересах неопределенного круга лиц к Собранию депутатов Аликовского района Чувашской Республики о признании незаконным бездействия и возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Бритвиной Н.С, изложившей обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу, доводы кассационной жалобы, выслушав в её поддержку объяснения представителя Собрания депутатов Аликовского района Чувашской Республики - Лазаревой Ф.Ю, представителя Куликова А.Н. - Васильева С.И, возражения относительно доводов кассационной жалобы прокурора Мигунова В.Ю, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Аликовского района Чувашской Республики (далее также - административный истец, прокурор), действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением (с учётом уточнений) к Собранию депутатов Аликовского района Чувашской Республики (далее также - административный ответчик, Собрание депутатов) о признании незаконным бездействий по ненадлежащему рассмотрению представления прокурора от 29 декабря 2021 года, признании незаконным решения Собрания депутатов от 19 апреля 2022 года N 95 в части привлечения главы администрации Аликовского района Куликова А.Н. к дисциплинарной ответственности в виде выговора, возложении обязанности незамедлительно, после вступления решения суда в законную силу, созвать внеочередное заседание Собрания депутатов и вынести решение о привлечении главы администрации Аликовского района Чувашской Республики Куликова А.Н. к дисциплинарной ответственности в виде увольнения по утрате доверия.

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что прокуратурой в ходе проверки исполнения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд установлено, что главой администрации Куликовым А.Н. не исполнены положения пункта 11, части 1 статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ), пункта 3 Положения "О порядке сообщения муниципальным служащим осуществляющим полномочия представителя нанимателя (работодателя), о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов", утвержденного решением Собрания депутатов Аликовского района Чувашской Республики от 29 марта 2016 года N 48. Так, между администрацией Аликовского района Чувашской Республики и ИП Ивановым А.С, который является сыном супруги Куликова А.Н, заключены муниципальные контракты и договоры на общую сумму более 42 000 000 руб. Вместе с тем, в нарушение положений Федерального закона N 273-ФЗ Куликовым А.Н. меры по урегулированию возникшего у него конфликта интересов не приняты. Кроме того, Куликовым А.Н. обязанность, предусмотренная частью 9 статьи 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" по отказу в заключении муниципальных контрактов с ИП Ивановым А.С. не исполнена. Куликовым А.Н. неоднократно заключались с ИП Ивановым А.С. договоры без проведения конкурентных процедур, кроме того, отдельные справки о стоимости выполненных работ от имени администрации Аликовского района подписаны Куликовым А.Н. Муниципальный контракт от 25 декабря 2020 года N 196 на ремонт участка автомобильной дороги общего пользования местного значения заключен 25 декабря 2020 года со сроком исполнения до этой же даты.

По изложенным фактам 29 декабря 2021 года в адрес Собрания депутатов внесено представление с требованием решить вопрос о привлечении Куликова А.Н. к дисциплинарной ответственности.

Решением Собрания депутатов от 19 апреля 2022 года N 95 глава администрации Аликовского района Чувашской Республики привлечен к дисциплинарной ответственности в виде выговора, что не является надлежащим рассмотрением представления прокурора, а вид дисциплинарного взыскания не соответствует приведенным нормам закона.

Считая действия (бездействие) и решения Собрания депутатов незаконными, прокурор просил суд признать незаконными: бездействие Собрания депутатов по ненадлежащему рассмотрению представления прокурора от 29 декабря 2021 года; решение Собрания депутатов от 19 апреля 2022 года N 95 в части привлечения главы администрации Аликовского района Куликова А.Н. к дисциплинарной ответственности в виде выговора, возложить на Собрание депутатов обязанность незамедлительно, после вступления решения суда в законную силу, созвать внеочередное заседание Собрания депутатов и вынести решение о привлечении главы администрации Аликовского района Куликова А.Н. к дисциплинарной ответственности в виде увольнения по утрате доверия.

Решением Красноармейского районного суда Чувашской Республики от 17 июня 2022 года, административное исковое заявление прокурора удовлетворено; признаны незаконными:

- бездействие Собрания депутатов по ненадлежащему рассмотрению представления прокурора от 29 декабря 2021 года;

- решение Собрания депутатов от 19 апреля 2022 года N 95 в части привлечения главы администрации Аликовского района Куликова А.Н. к дисциплинарной ответственности в виде выговора;

на Собрание депутатов возложена обязанность принять решение о привлечении главы администрации Аликовского района Куликова А.Н. к дисциплинарной ответственности в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" в виде увольнения по утрате доверия незамедлительно после вступления решения суда в законную силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики от 28 сентября 2022 года решение Красноармейского районного суда Чувашской Республики от 17 июня 2022 года отменено в части признания незаконным бездействия Собрания депутатов по ненадлежащему рассмотрения представления прокурора от 29 декабря 2021 года; возложения на Собрание депутатов обязанности принять решение о привлечении главы администрации Аликовского района Чувашской Республики Куликова А.Н. к дисциплинарной ответственности в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" в виде увольнения по утрате доверия, незамедлительно после вступления решения суда в законную силу; в отмененной части принято новое решение, которым отказано в удовлетворении требований о признании незаконным бездействия Собрания депутатов по ненадлежащему рассмотрению представления прокурора от 29 декабря 2021 года; прекращены полномочия главы администрации Аликовского района Куликова А.Н. досрочно, в связи с утратой доверия за несоблюдение ограничений, запретов, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" незамедлительно после вступления решения суда в законную силу; абзац 4 резолютивной части решения Красноармейского районного суда Чувашской Республики от 17 июня 2022 года изложен в иной редакции: признать незаконным решение Собрания депутатов от 19 апреля 2022 года N 95 о привлечении к дисциплинарной ответственности главы администрации Аликовского района Чувашской Республики, об объявлении Главе администрации Аликовского района Чувашской Республики Куликову А.Н. выговора; в остальной части решение Красноармейского районного суда Чувашской Республики от 17 июня 2022 года оставлено без изменения.

В кассационных жалобах Куликов А.Н. и Собрание депутатов ставят вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных с нарушением норм материального и процессуального права, с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование доводов кассационной жалобы Куликов А.Н. указывает на то, что суд апелляционной инстанции, частично отменяя решение первой инстанции и принимая решение о прекращении полномочий заинтересованного лица в связи с утратой доверия, а также излагая абзац 4 резолютивной части решения в иной редакции, вышел за пределы заявленных требований и разрешилтребования, которые административным истцом не заявлялись, не являлись предметом административного искового заявления и у суда отсутствовали процессуальные основания для принятия решения по не заявленным требованиям. Кроме того, остался без внимания суда апелляционной инстанции тот факт, что с 27 сентября 2022 года полномочия Куликова А.Н. прекращены по его личному заявлению.

Заинтересованное лицо в жалобе обращает внимание на то, что суд апелляционной инстанции, принимая решение о досрочном прекращении полномочий, не учёл пресекательного шестимесячного срока, предусмотренного частью 6 статьи 27.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" для применения взыскания в виде увольнения. Аналогичные положения содержатся в части 3 статьи 13.1 Закона Чувашской Республики от 5 октября 2007 года N 62 "О муниципальной службе в Чувашской Республике". Представление прокурора поступило в адрес Собрания депутатов 29 декабря 2021 года, соответственно шестимесячный срок истек 29 июня 2022 года, в связи с чем суд апелляционной инстанции привлек заинтересованное лицо к дисциплинарной ответственности за пределами установленного срока.

По мнению Куликова А.Н, в соответствии с положениями части 11.1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2013 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в связи с чем административный ответчик не наделен правом по принятию решения о привлечении заинтересованного лица в дисциплинарной ответственности в виде увольнения по основаниям, изложенным в представлении прокурора.

Также суд апелляционной инстанции, излагая абзац 4 решения суда первой инстанции в новой редакции, фактически признал незаконным полностью решение административного ответчика от 19 апреля 2022 года N 95, вместе с тем, прокурором оспаривалось указанное решение только в части объявления Куликову А.Н. выговора.

Суд апелляционной инстанции необоснованно отверг доводы заинтересованного лица о необходимости рассмотрения данного дела в порядке гражданского судопроизводства; споры, связанные с прохождением муниципальной службы, подлежат рассмотрению по правилам гражданского судопроизводства, поскольку глава местной администрации является муниципальным служащим, на него распространяется действие трудового законодательств.

Выводы судов о несоблюдении Куликовым А.Н. требований положений Федерального закона "О противодействии коррупции" в связи с заключением муниципальных контрактов с ИП Ивановым А.С, являющимся сыном его супруги, сделаны без учета положений пункта 9 части 1 статьи 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ, в соответствии с которыми Иванов А.С. не отнесен к числу лиц, участие которого при осуществлении закупок указывает на наличие конфликта интересов.

В обоснование доводов кассационной жалобы Собрание депутатов указывает на те же основания для отмены обжалуемых судебных актов, что и заинтересованное лицо Куликов А.Н.

В судебном заседании представитель Куликова А.Н. - Васильев С.И, представитель Собрания депутатов - Лазарева Ф.Ю. доводы, изложенные в кассационных жалобах, поддержали в полном объеме, прокурор в удовлетворении кассационных жалоб просил отказать, судебные акты оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, извещённые о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение кассационной жалобы в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

Разрешая заявленные требования и принимая решение об удовлетворении административных исковых требований прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что главой администрации Куликовым А.Н. допущены нарушения федерального законодательства о противодействии коррупции, не приняты меры по недопущению и урегулированию конфликта интересов, стороной которого он являлся. С учётом несоблюдения главой администрации установленных федеральным законом ограничений суд пришёл к выводу о незаконности бездействия административного ответчика при рассмотрении представления прокурора и принятого по его результатам решения от 19 апреля 2022 года N 95 о привлечении Куликова А.Н. к дисциплинарной ответственности в виде выговора, указав, что при выявленных фактах нарушения указанным лицом законодательства о противодействии коррупции иного решения, как прекращение полномочий главы администрации путём увольнения, Собрание депутатов принять не могло, в связи с чем возложил на Собрание депутатов обязанность принять решение о привлечении главы администрации к дисциплинарной ответственности в виде увольнения по утрате доверия.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда в части признания незаконным бездействия административного ответчика по надлежащему рассмотрению представления прокурора и отказывая в удовлетворении данной части административного иска, исходил из того, что представление прокурора Собранием депутатов рассмотрено, по итогам рассмотрения принято решение, несогласие прокурора с которым не свидетельствует о бездействии.

Излагая абзац 4 резолютивной части решения суда первой инстанции в новой редакции - о признании незаконным решения Собрания депутатов от 19 апреля 2022 года N 95, суд апелляционной инстанции указал на то, что признанная незаконной часть решения о привлечении Куликова А.Н. к дисциплинарной ответственности в виде выговора основана на не оспоренной части решения о согласии с рекомендацией комиссии, образованной решением Совета Депутатов от 15 апреля 2022 года N 94, о привлечении Куликова А.Н. к дисциплинарной ответственности в виде выговора, что приводит к существованию противоречащих друг другу выводов об оценке допущенного Куликовым А.Н. нарушения.

Отменяя решение суда первой инстанции в части возложения на Собрание депутатов обязанности принять решение о привлечении главы администрации к дисциплинарной ответственности в виде увольнения по утрате доверия, суд апелляционной инстанции, исходя из того, что возложение такой обязанности на административного ответчика представляет собой вмешательство в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, а также, что принятие решения о прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, находится в компетенции суда независимо от принятых представительным органом местного самоуправления решения об отказе в прекращении его полномочий и привлечении к дисциплинарной ответственности в виде выговора, постановилновое решение, которым прекратил полномочия главы администрации Куликова А.Н. досрочно в связи с утратой доверия за несоблюдение ограничений, запретов, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции, принимая решение о прекращении полномочий главы администрации, не учёл следующие обстоятельства.

Основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ). Одной из важнейших мер по противодействию коррупции является недопущение конфликта интересов на муниципальной гражданской службе.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона N 273-ФЗ под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Под личной заинтересованностью, указанной в части 1 данной статьи понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 данной статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов возлагается на государственных и муниципальных служащих.

Согласно статье 11 Федерального закона N 273-ФЗ лицо, указанное в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, обязано принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

Данным нормам корреспондируют положения частей 1, 2, 2.1, 2.3 статьи 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ).

В соответствии с частью 2.3 статьи 14.1 Федерального закона N 25-ФЗ непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы.

Согласно части 1 статьи 27.1 Федерального закона N 25-ФЗ за несоблюдение муниципальными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции данным Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, налагаются взыскания предусмотренные статьей 27 Федерального закона N 25-ФЗ, в частности, в виде увольнения.

Муниципальный служащий подлежит увольнению с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случаях совершения правонарушений, установленных статьями 14.1 и 15 Федерального закона N 25-ФЗ (часть 2 статьи 27.1 Федерального закона N 25-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) закрепляет право органов прокуратуры Российской Федерации осуществлять надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов (часть 1 статьи 77).

Исходя из приведенных законоположений в системе действующего правового регулирования, прокурор, реализуя полномочия по обращению в суд с административным исковым заявлением, вправе заявить требование о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, по основаниям, предусмотренным Федеральным законом N 273-ФЗ, если его обращение в орган местного самоуправления с таким требованием оставлено без удовлетворения.

В данном случае принятие решения о прекращении полномочий такого лица будет находиться в компетенции суда, несмотря на ранее принятое представительным органом местного самоуправления решения об отказе в прекращении его полномочий.

Как следует из материалов дела, прокурор, считая, что полномочия главы администрации должны быть прекращены в силу прямого указания федерального законодателя, такого требования в административном иске не заявлял.

В пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" разъяснено, что по общему правилу в суде апелляционной инстанции не применяются нормы, в том числе об изменении предмета или основания административного иска (часть 9 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Указанные выше ограничения не распространяются на случаи, когда суд первой инстанции необоснованно отказал лицу, участвующему в деле, в удовлетворении ходатайства об изменении предмета или основания административного иска, об изменении административных исковых требований.

В связи с этим суд апелляционной инстанции, принимая решение о прекращении полномочий главы администрации Куликова А.Н, вышел за пределы заявленных прокурором требований, что привело к принятию незаконного решения.

При этом, принимая решение о прекращении полномочий главы администрации, судом апелляционной инстанции надлежало проверить сроки для применения взыскания, предусмотренного статьей 14.1 Федерального закона N 25-ФЗ.

Согласно части 6 статьи 27.1 Федерального закона N 25-ФЗ взыскания, предусмотренные статьями 14.1, 15 и 27 данного Федерального закона, применяются не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении муниципальным служащим коррупционного правонарушения, не считая периодов временной нетрудоспособности муниципального служащего, нахождения его в отпуске, и не позднее трех лет со дня совершения им коррупционного правонарушения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 23 декабря 2014 года N 2778-О, закрепление такого срока, являющегося по своему характеру пресекательным, призвано ограничить период неопределенности правового положения муниципального служащего, находящегося под угрозой увольнения со службы в связи с утратой доверия, и тем самым направлено на защиту прав и законных интересов лиц, проходящих муниципальную службу.

Датой поступления информации о совершении коррупционного правонарушения будет являться дата, когда работодателю, как лицу, принимающему решение о применении дисциплинарного взыскания, поступила информация о совершении муниципальным служащим коррупционного правонарушения.

Как установлено судами, информация о допущенных главой администрации Куликовым А.Н. нарушений требований законодательства о противодействии коррупции, содержалась в представлении прокурора от 29 декабря 2021 года, направленном в адрес Собрания депутатов.

Вместе с тем, судом апелляционной инстанции не исследовался вопрос о начале течения срока привлечения главы администрации к ответственности в виде прекращения полномочий досрочно в связи с утратой доверия, и, соответственно, не проверялось соблюдение указанных сроков.

Кроме того, суд апелляционной инстанции, принимая решение о прекращении полномочий главы администрации, не проверил факт возможного прекращения полномочий Куликова А.Н. на момент принятия судебного акта по иным основаниям.

В кассационной жалобе Куликов А.Н. указывает на то, что его полномочия прекращены с 27 сентября 2022 года решением Собрания депутатов от 23 сентября 2022 года N 115 в связи с отставкой по собственному желанию.

Прекращение полномочий главы администрации, осуществляемые на основе контракта, досрочно в случае отставки по собственному желанию предусмотрено пунктом 2 части 10 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ, как самостоятельное основание для прекращения полномочий.

Ввиду изложенного, апелляционное определение, как принятое с существенным нарушением норм материального права и процессуального права, нельзя признать законным, оно подлежит отмене, дело направлению в суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики от 28 сентября 2022 года отменить.

Дело направить на новое апелляционное рассмотрение в Верховный Суд Чувашской Республики.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 7 марта 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: