Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 21 февраля 2023 г. по делу N 8а-1601/2023[88а-4639/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С. и Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 11 января 2023 года кассационную жалобу администрации городского округа Тольятти Самарской области на решение Автозаводского районного суда города Тольятти Самарской области от 31 мая 2022 года (с учетом определения об исправлении описки от 23 июня 2022 года) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 8 ноября 2022 года по административному делу N 2а-2285/2022 по административному исковому заявлению администрации городского округа Тольятти Самарской области к отделу надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу Тольятти Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области, старшему инспектору отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу Тольятти управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области (государственному инспектору городского округа Тольятти Самарской области по пожарному надзору) Голубеву В.Ю, заместителю начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу Тольятти управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области Перфилову А.А, Главному управлению МЧС России по Самарской области о признании незаконными решений органа государственного пожарного надзора при осуществлении федерального государственного пожарного надзора.

Заслушав доклад судьи Бритвиной Н.С, изложившей обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу, доводы кассационной жалобы, выслушав в её поддержку объяснения представителя администрации городского округа Тольятти - Якуниной А.А, возражения относительно доводов кассационной жалобы представителя Главного управления МЧС России по Самарской области Голубева В.Ю, заместителя начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу Тольятти управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области Перфилова А.А, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

администрация городского округа Тольятти Самарской области (далее - административный истец, администрация) обратилась в суд с административным исковым заявлением к отделу надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу Тольятти Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области далее (далее - отдел надзорной деятельности, административный ответчик), старшему инспектору отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу Тольятти управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области (государственному инспектору городского округа Тольятти Самарской области по пожарному надзору) Голубеву В.Ю. (далее - старший инспектор Голубев В.Ю.) о признании незаконными решений органа государственного пожарного надзора при осуществлении федерального государственного пожарного надзора.

Определением суда в качестве административных ответчиков привлечены заместитель начальника отдела надзорной деятельности Перфилов А.А, Главное управление МЧС России по Самарской области.

В обосновании заявленных требований административным истцом указано, что на основании распоряжения (приказа) заместителя начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу Тольятти управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области (заместителя главного государственного инспектора городского округа Тольятти по пожарному надзору) Гаврилова А.А. от 25 августа 2021 года N 567 в период с 30 августа 2021 года по 10 сентября 2021 года в отношении административного истца проведена внеплановая выездная проверка, в ходе которой выявлены нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также факты невыполнения предписаний органов государственного контроля (надзора).

По результатам проверки составлен акт проверки органа государственной власти (местного самоуправления) от 10 сентября 2021 года N 567, административному истцу выдано предписание N 567/1/1 о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и (или) территориях (земельных участках) по предотвращению угрозы возникновения пожара со сроком исполнения до 1 апреля 2022 года.

По факту выявленных нарушений администрация привлечена к административной ответственности.

Не соглашаясь с результатами проведённой проверки, администрация просила суд признать незаконными:

решение заместителя начальника отдела надзорной деятельности (заместителя главного государственного инспектора городского округа Тольятти по пожарному надзору) от 8 декабря 2021 года N 3421-4-6-21 по жалобе (возражениям) на акт проверки органа государственной власти (местного самоуправления) N 567 от 10 сентября 2021 года;

акт проверки органа государственной власти (местного самоуправления) от 10 сентября 2021 года N 567: 1) в части слов о выявлении в ходе проведения проверки нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами: органом местного самоуправления не определены места и способы разведения костров, использования открытого огня для приготовления пищи, а также сжигания мусора, травы, листвы и иных отходов, материалов или изделий, часть 4 статьи 4, часть 4 статьи 6, статья 63 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), статья 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ), пункт 66 Правил противопожарного режима в Российской, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 года N 1479 (далее - Правила N 1479); 2) в части слов о выявлении факта невыполнения пункта 3 предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и (или) территориях (земельных участках) и по предотвращению угрозы, возникновения пожара от 23 июля 2021 года N 385/1/1, выданного отделом надзорной деятельности администрации, сроки исполнения которого не истекли (срок исполнения - 10 августа 2021 года), а именно: органом местного самоуправления городского округа Тольятти не определены места и способы разведения костров, использования открытого огня для приготовления пищи, а также сжигания мусора, травы, листвы и иных отходов, материалов или изделий, часть 4 статья 4, часть 4 статьи 6, статья 63 Федерального закона N 123-ФЗ, статья 19 Федерального закона N 69-ФЗ, пункт 66 Правил N 1479;

пункт 2 предписания от 10 сентября 2021 года N 567/1/1 об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и (или) территориях (земельных участках) и по предотвращению угрозы, возникновения пожара.

Решением Автозаводского районного суда города Тольятти Самарской области от 31 мая 2022 года (с учётом определения об исправлении описки от 23 июня 2022 года), оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 8 ноября 2022 года, административное исковое заявление администрации городского округа Тольятти оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе административный истец ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных при неправильном применении норм материального права, а также указывает на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

В качестве доводов кассационной жалобы заявитель, повторяя доводы административного искового заявления и доводы апелляционной жалобы, указывает на то, что действия, предусмотренные пунктом 66 Правил N 1479 не относятся к первичным мерам пожарной безопасности; требования к местам и способам уже определены Правительством Российской Федерации в Постановлении от 16 сентября 2020 года N 1479, вследствие чего дублирование аналогичных требований в муниципальном правовом акте не требуется.

Автор кассационной жалобы обращает внимание на то, что пунктом 66 Правил предусмотрена альтернатива определения органом местного самоуправления, как "мест или способов" разведения костров, в обжалуемом предписании администрации вменен безальтернативный вариант - "мест и способов".

По мнению кассатора, государственным инспектором не верно определен субъект административного правонарушения. Запрет на сжигание мусора, разведение костров без каких-либо исключений предусмотрены Правилами благоустройства территории городского округа Тольятти, которые утверждены решением Думы городского округа Тольятти от 4 июля 2018 года N 1789 (далее - Правила благоустройства), соответственно внесение изменений в Правила благоустройства относится к исключительной компетенции представительного органа.

В судебном заседании представитель администрации Якунина А.А. доводы, изложенные в кассационной жалобе, поддержала в полном объеме, представитель Главного управления МЧС России по Самарской области Голубев В.Ю, заместитель начальника отдела надзорной деятельности Перфилов А.А. в удовлетворении кассационной жалобы просили отказать, судебные акты оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, извещённые о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение кассационной жалобы в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такого рода нарушения допущены судами обеих инстанций.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 вышеуказанного Кодекса по результатам рассмотрения административного дела судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

При этом обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений (часть 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения (приказа) заместителя начальника отдела надзорной деятельности (заместителя главного государственного инспектора городского округа Тольятти по пожарному надзору) Гаврилова А.А. от 25 августа 2021 года N 567 в период с 30 августа 2021 года по 10 сентября 2021 года в отношении административного истца проведена внеплановая выездная проверка.

По результатам проверки старшим инспектором Голубевым В.Ю. составлен акт проверки органа государственной власти (местного самоуправления) от 10 сентября 2021 года N 567, из которого следует, что в действиях администрации выявлены:

нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, а именно, части 4 статьи 4, части 4 статьи 6, статьи 63 Федерального закона N 123-ФЗ, статьи 19 Федерального закона N 69-ФЗ, пунктов 63, 66 Правил N 1479;

факт невыполнения предписания органов государственного контроля (надзора): не выполнены пункты 2, 3 предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и (или) территориях (земельных участках) и по предотвращению угрозы, возникновения пожара от 23 июля 2021 года N 385/1/1, выданного отделом надзорной деятельности, сроки исполнения которого не истекли (срок исполнения - 10 августа 2021 года), а именно, части 4 статьи 4, части 4 статьи 6, статьи 63 Федерального закона N 123-ФЗ, статьи 19 Федерального закона N 69-ФЗ, пунктов 63, 66 Правил N 1479.

10 сентября 2021 года административному истцу выдано предписание N 567/1/1 об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и (или) территориях (земельных участках) по предотвращению угрозы возникновения пожара со сроком исполнения до 1 апреля 2022 года.

Письмом от 6 октября 2021 года N 7923/1 административный истец направил в отдел надзорной деятельности возражения на акт проверки органа государственной власти (местного самоуправления) от 10 сентября 2021 года N 567.

Письмом от 2 ноября 2021 года N 3251-4-6-5 административный ответчик сообщил администрации об истечении срока для представления возражений в отношении акта проверки, а также о несоблюдении формы поданной жалобы.

19 ноября 2021 года администрацией подано ходатайство N 9179/1 о восстановлении срока подачи возражений на акт проверки органа государственной власти (местного самоуправления); 30 ноября 2021 года в дополнении к ходатайству направлено письмо N 9483/1 с просьбой рассмотреть ходатайство о восстановлении срока подачи возражений на акт проверки и возражения, поданные на бумажном носителе.

8 декабря 2021 года решением заместителя начальника отдела надзорной деятельности (заместителя главного государственного инспектора городского округа Тольятти по пожарному надзору) N 3421-4-6-21 в рассмотрении жалобы (возражения) главы городского округа Тольятти на акт проверки органа государственной власти (местного самоуправления) от 10 сентября 2021 года N 567 отказано со ссылкой на часть 3 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оснований для признания незаконными решений административного ответчика не имеется.

Ссылаясь на положения Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", суд первой инстанции исходил из того, что административный истец нарушил процедуру по досудебному порядку обжалования акта проверки органа государственной власти, а также пропустил срок для подачи соответствующих возражений, в связи с чем, отказал в удовлетворении требований о признании незаконным решения заместителя начальника отдела надзорной деятельности (заместителя главного государственного инспектора городского округа Тольятти по пожарному надзору) от 8 декабря 2021 года N 3421-4-6-21.

Отказывая в удовлетворении требований в части выявленных в ходе проверки нарушений обязательных требований, суд первой инстанции, руководствуясь положениями части 4 статьи 4, части 4 статьи 6, статьи 63 Федерального закона N 123-ФЗ, статьи 19 Федерального закона N 69-ФЗ, пункта 66 Правил N 1479, исходил из того, что обязанность по проведению мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и (или) территориях (земельных участках) и по предотвращению угрозы возникновения пожара, в том числе, отведения и оборудования специальных мест, где можно развести костер, приготовить пищу, сжечь мусор, траву, листву и иные отходы, материалы или изделия, возлагается на органы местного самоуправления (пункт 2 предписания от 10 сентября 2021 года N 567/1/1).

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с выводами суда первой инстанции согласилась, указав, что установление запрета в Правилах благоустройства является недостаточной мерой для реализации требований пункта 66 Правил N 1479, поскольку при установлении только запрета создается ситуация, в результате которой его исполнение становится нереализуемым и будет приводить к нарушениям со стороны граждан и организаций.

Кассационная жалоба не содержит доводов о незаконности решения в части отказа в удовлетворении требования о признании незаконными решения заместителя начальника отдела надзорной деятельности от 8 декабря 2021 года N 3421-4-6-21 и акта проверки от 10 сентября 2021 года N 567, поэтому их законность и обоснованность в указанной части в силу положений части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не подлежат проверке судом кассационной инстанции.

Вместе с тем, отказывая в удовлетворении требования о признании незаконным пункта 2 предписания от 10 сентября 2021 года N 567/1/1 судами первой и апелляционной инстанции не учтено следующее.

Из положений статьи 1 Федерального закона N 69-ФЗ следует, что под нарушением требований пожарной безопасности понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Пунктом 66 Правил N 1479 (в редакции, действовавшей на момент проведения проверки) предусмотрено, что на землях общего пользования населенных пунктов, а также на территориях частных домовладений, расположенных на территориях населенных пунктов, запрещается разводить костры, использовать открытый огонь для приготовления пищи вне специально отведенных и оборудованных для этого мест, а также сжигать мусор, траву, листву и иные отходы, материалы или изделия, кроме мест и (или) способов, установленных органами местного самоуправления городских и сельских поселений, муниципальных и городских округов, внутригородских районов.

Пунктом 17 статьи 23 Правил благоустройства территории городского округа Тольятти запрещено сжигание мусора, листвы, тары, производственных отходов, разведение костров (в том числе с использованием углей и жидкостей для разведения костра) на внутренних территориях предприятий, организаций, физических лиц, на строительных площадках, в частных домовладениях, на придомовых территориях многоквартирных домов, на территориях общего пользования городского округа.

Таким образом, Правилами благоустройства предусмотрен запрет на совершение тех действий, которые указаны в пункте 66 Правил N 1479, на территории городского округа Тольятти без каких-либо исключений в части места и способа.

Учитывая, что Правилами благоустройства запрещено совершение действий, указанных в пункте 66 Правил N 1479, на администрацию не может быть возложена обязанность по отведению и обустройству специальных мест для разведения костров, использования открытого огня для приготовления пищи, а также определения мест и способов сжигания мусора, травы, листвы и иных отходов, материалов или изделий, иное приведет к несогласованности муниципального правового акта и действий администрации в части выполнения требования пункта 2 предписания от 10 сентября 2021 года N 567/1/1, что в свою очередь создаст правовую неопределенность при их применении.

Законность и справедливость при рассмотрении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела, правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе, регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также с получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (статьи 6, 8, 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в постановлении Пленума от 19 декабря 2003 года "О судебном решении", решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.

Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

В этой связи судебная коллегия полагает, что судами первой и апелляционной инстанций неправильно применены нормы материального права, что повлекло принятие неправильного решения в части отказа в удовлетворении требования о признании незаконным пункта 2 предписания от 10 сентября 2021 года N 561/1/1. В данной части судебные акты подлежат отмене с принятием по делу нового решения о признании незаконным пункта 2 предписания от 10 сентября 2021 года N 567/1/1; в остальной части судебные акты подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Автозаводского районного суда города Тольятти Самарской области от 31 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 8 ноября 2022 года в части отказа в удовлетворении административного иска о признании незаконным пункта 2 предписания от 10 сентября 2021 года N 567/1/1 отменить, в данной части принять новое решение, которым признать незаконным пункт 3 предписания от 10 сентября 2021 года N 567/1/1.

В остальной части решение Автозаводского районного суда города Тольятти Самарской области от 31 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 8 ноября 2022 года оставить без изменения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 9 марта 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: