Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 03 марта 2023 г. по делу N 8а-3149/2023[88а-6421/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Ендовицкой Е.В, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Фирсовой Н.В. на решение Приокского районного суда города Нижний Новгород от 2 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 28 июня 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Фирсовой Н.В. к администрации города Нижнего Новгорода о признании решения незаконным.

Заслушав доклад судьи Желонкиной Г.А, объяснения представителя Фирсовой Н.В. - Шутлив М.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

Фирсова Н.В. обратилась в суд с административным иском, в котором просила признать незаконным решение администрации города Нижнего Новгорода от 18 июня 2021 года об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и перераспределении земельного участка; возложить обязанность утвердить схему.

Административные исковые требования обоснованы тем, что является собственником земельного участка, общей площадью 2000 кв.м, кадастровый номер N, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для индивидуальной жилой застройки, по адресу: "адрес". 8 июня 2021 года административный истец обратилась в комитет по управлению городским имуществом и земельными ресурсами администрации города Нижний Новгород с заявлением о перераспределении принадлежащего ей на праве собственности земельного участка и земель, государственная собственность на которые не разграничена, площадью 632 кв.м, расположенных в кадастровом квартале N. Решением комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами администрации города Нижнего Новгорода от 18 июня 2021 года в перераспределении земель отказано, поскольку перераспределение земельного участка происходит с землями, которые являются территорией общего пользования. Однако документация по планировке территории, обосновывающая возможность изменения (уменьшения) территории общего пользования путем установления (утверждения) красных линий отсутствует, следовательно, что спорные земли не являются территориями общего пользования.

Административный истец считала оспариваемое решение незаконным, нарушающим ее права.

Определением Приокского районного суда города Нижний Новгород от 12 ноября 2021 года принят отказ Фирсовой Н.В. от требований о возложении обязанности на администрацию города Нижнего Новгорода утвердить схему расположения земельного участка, производство по делу в указанной части прекращено.

Решением Приокского районного суда города Нижний Новгород от 2 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 28 июня 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 29 декабря 2022 года электронно через суд первой инстанции, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 23 января 2023 года, Фирсова Н.В. просит отменить состоявшиеся судебные акты в связи с неправильным применением норм материального права, несоответствием выводов суда обстоятельствам дела. В доводах жалобы ссылается на письмо министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 10 декабря 2021 года, из содержания которого следует, что ограничения оборотоспособности земельного участка, образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка в результате перераспределения земельного участка с землями неразграниченной собственности, отсутствуют. Фотографии, приобщенные к материалам дела, свидетельствуют, что земельный участок не является территориями общего пользования. Из сведений публичной кадастровой карты красные линии в районе расположения земельного участка отсутствуют.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно, в надлежащей форме, информация имеется, в том числе на официальном сайте суда, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу такие основания для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы имеются.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что у административного ответчика имелись основания для отказа в утверждении представленной Фирсовой Н.В. схемы расположения земельного участка на кадастровом плане; оспариваемое решение принято уполномоченным органом, соответствует закону и прав и законных интересов административного истца не нарушает, а также не препятствует административному истцу обратиться с соответствующим заявлением к административному ответчику с предложением утверждения иной схемы земельного участка, соответствующей требованиям действующего законодательства.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с такими выводами судов первой и апелляционной инстанций по следующим основаниям.

Судами установлено и следует из материалов дела, что Фирсова Н.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 2000 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, расположенного адресу: "адрес".

8 июня 2021 года Фирсова Н.В. обратилась в комитет по управлению городским имуществом и земельными ресурсами администрации г. Нижний Новгород с заявлением о перераспределении вышеуказанного земельного участка с землями, государственная или муниципальная собственность на которые не разграничена, площадью 632 кв.м.

В ответе комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами администрации города Нижнего Новгорода от 10 июня 2021 года Фирсовой Н.В. сообщено, что для решения вопроса о перераспределении земельных участков направлен запрос в департамент градостроительного развития и архитектуры администрации города Нижнего Новгорода о подготовке градостроительного заключения на испрашиваемый земельный участок.

Согласно заключению департамента градостроительного развития и архитектуры администрации города Нижнего Новгорода от 17 июня 2021 года имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Так, земельный участок образуется путем перераспределении земельного участка с кадастровым номером N и земель, государственная собственность на которые не разграничена, которые по сведениям, содержащимся в автоматизированной системе градостроительной информации администрации города Нижнего Новгорода, являются существующими территориями общего пользования. Документация по планировке территории, обосновывающая возможность изменения (уменьшения) территории общего пользования путем установления (утверждения) красных линий отсутствует.

Решением комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами администрации города Нижнего Новгорода от 18 июня 2021 года Фирсовой Н.В. отказано в перераспределении земельного участка в соответствии с пунктом 16 статьи 11.10, пунктом 6 статьи 11.9, статьи 27, пунктом 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 11.7 Земельного кодекса Российской Федерации при перераспределении нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков, и существование таких смежных земельных участков прекращается. При перераспределении земель и земельного участка существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок.

Порядок, случаи и основания заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, предусмотрены статьями 39.28, 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - Кодекс).

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 39.28 названного кодекса допускается перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка (пункт 3 статьи 39.28 Кодекса).

Пункт 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает также иные случаи перераспределения земельных участков.

В целях заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, гражданин или юридическое лицо - собственники таких земельных участков обращаются с заявлением о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в уполномоченный орган (пункт 1 статьи 39.29 Кодекса).

К заявлению о перераспределении земельных участков прилагается в том числе схема расположения земельного участка в случае, если отсутствует проект межевания территории, в границах которой осуществляется перераспределение земельных участков (подпункт 2 пункта 3 статьи 39.29 Кодекса).

В соответствии с подпунктом 11 пункта 9 статьи 39.29 Кодекса уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков в случае, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 данного кодекса.

В силу подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

Территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары (пункт 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (часть 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.

Установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Судами установлено, что испрашиваемый к перераспределению земельный участок расположен в территориальной зоне - зона застройки индивидуальными жилыми домами. Проект планировки территории не разработан, границы красных линий не установлены, соответственно границы территорий общего пользования не установлены.

Обращаясь в суд административный истец утверждала, что земельный участок, испрашиваемый к перераспределению из земель, государственная собственность на которые не разграничена, не относится к территории общего пользования. Расположен земельный участок в границах, соответствующих границам, рядом размежеванным земельным участкам, между земельным участком, принадлежащим административному истцу и соседним земельным участком с выходом на "адрес". Исходя из имеющихся в материалах дела фотографий, акта от 19 мая 2021 года N 9398 "данные изъяты" участок в общем пользовании не находится, зарос растительностью. Согласно письму министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 10 декабря 2021 года ограничения оборотоспособности земельного участка, образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка в результате перераспределения земельного участка с землями неразграниченной собственности, не имеется.

Указанным доводам административного истца оценка судами дана не была.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При отсутствии проекта планировки территории с утвержденными в установленном законом порядке красными линиями, которыми бы выделялись границы территории общего пользования, при отсутствии иных доказательств отнесения спорного земельного участка к этим территориям, свидетельствует о преждевременности выводов судов о наличии у административного ответчика правовых оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка и перераспределении земельных участков по заявлению административного истца.

Судами не установлено, что представляют собой земли общего пользования, в состав которых, по мнению администрации, входит испрашиваемый к перераспределению земельный участок, находятся ли на них объекты дорожно-уличной сети (пункт 3.37 "СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденной приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034/пр), другие объекты, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц; где проходят границы земель, ограниченные красными линиям; не были проверены и изучены все возможные основания вынесения решения об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Без установления объективных причин, свидетельствующих о невозможности удовлетворения заявления Фирсовой Н.В. о перераспределении земельных участков, оспариваемый отказ с учетом конкретных обстоятельств данного дела нельзя признать соответствующим критериям необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и законных интересов административного истца конституционно значимым целям и не нарушающим разумный баланс частных и публичных интересов, вытекающий из статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Изложенное выше свидетельствует о допущенных судами существенных нарушениях норм материального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов Фирсовой Н.В, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

При таких обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции считает необходимым обжалуемые судебные акты отменить, а дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Приокского районного суда города Нижний Новгород от 2 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 28 июня 2022 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Приокский районный суд города Нижний Новгород в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 15 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи