Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 февраля 2023 г. по делу N 8а-3319/2023[88а-6453/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Найденовой О.Н, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу комитета по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов" на решение Волжского районного суда г. Саратова от 24 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 21 октября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора г. Саратова к администрации муниципального образования "Город Саратов" о признании недействующим нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Найденовой О.Н, объяснения представителя комитета по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов" Зыбина С.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя комитета по образованию администрации муниципального образования "Город Саратов" Костоправовой И.А, полагавшей кассационную жалобу подлежащей удовлетворению, представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области Авдеевой К.Ю, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор города Саратова обратился в суд с названным административным иском в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, в котором просил признать недействующим постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее также - Администрация) от 11 января 2021 года N 19 "Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на возмещение части затрат, связанных с оказанием услуг по предоставлению питания отдельным категориям обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования".

Требования мотивированы тем, что в нарушение пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 года N 1492 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации", оспариваемый нормативный правовой акт не предусматривает какого-либо отбора получателей субсидий, в том числе по категориям или критериям отбора, что влечет к ограничению конкуренции на рынке указанных услуг. Выбор способа определения поставщика питания обучающимся в муниципальных образовательных учреждениях, также как и получателей субсидии, должен осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", однако принятый администрацией муниципального образования "Город Саратов" нормативный правовой акт таких положений не предусматривает, что противоречит указанному закону. Доведение до исполнителя бюджетных средств на организацию питания обучающихся в городе Саратове без проведения торгов может привести к лишению неограниченного круга хозяйствующих субъектов возможности претендовать на выполнение таких услуг и, соответственно, на получение дохода, поскольку оспариваемый акт прямо ориентирован на конкретных хозяйствующих субъектов - организации общественного питания, которые уже оказывают или ранее оказывали соответствующие услуги, заключивших при этом договоры аренды помещений (столовых, буфетов).

Решением Волжского районного суда г. Саратова от 24 августа 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 21 октября 2022 года, требования прокурора удовлетворены, постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 11 января 2021 года N 19 (в редакции от 29 января 2021 года) "Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на возмещение затрат, связанных с оказанием услуг по предоставлению питания отдельным категориям обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования" признано недействующим со дня его принятия - с 11 января 2021 года.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 19 января 2023 года, комитет по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов" просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты как принятые при неправильном применении норм материального и процессуального права. Заявитель жалобы считает, что оспариваемое постановление принято в соответствии с законодательством Российской Федерации, в связи с чем не может быть признано недействующим в силу закона по основаниям, изложенным в административным истцом. Полагает, что прокурором при обращении в суд с административным иском не соблюдены требования статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Указывает, что положения статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации в рассматриваемом случае не могут быть применимы, поскольку переданные органу местного самоуправления полномочия по организации питания отдельных категорий учащихся не относится к муниципальным нуждам.

Прокуратурой г. Саратова относительно кассационной жалобы поданы письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Положениями статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, администрацией муниципального образования "Город Саратов" 11 января 2021 года принято постановление N 19 "Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на возмещение части затрат, связанных с оказанием услуг по предоставлению питания отдельным категориям обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования" (далее - Положение о предоставлении субсидий).

Нормативный правовой акт был опубликован на официальном сайте администрации муниципального образования "Город Саратов" http://saratovmer.ru/ 28 января 2021 года, "Саратовская панорама", Спецвыпуск, N 6, 29 января 2021 года.

Постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 29 января 2021 года N 125 в оспариваемый нормативный правовой акт внесены изменения, из пункта 2.3 исключено положение о требовании у лица, претендующего на получение субсидий, документа, подтверждающего право использования муниципального имущества для организации питания обучающихся в муниципальной образовательной организации.

Опубликовано на сайте администрации муниципального образования "Город Саратов" http://saratovmer.ru/, 29 января 2021 года, "Саратовская панорама", Спецвыпуск, N 6, 29 января 2021 года.

Кроме того, постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 4 октября 2021 года N 2704 в пункт 2.7 оспариваемого нормативного правового акта внесены изменения в части порядка предоставления субсидий, а именно формулы расчета субсидий.

Опубликовано на сайте администрации муниципального образования "Город Саратов" http://saratovmer.ru/, 5 октября 2021 года; "Саратовская панорама", Спецвыпуск, N 83, 8 октября 2021 года.

Соблюдение обязательных требований к форме, порядку принятия и опубликованию постановления, которым утверждено Положение о предоставлении субсидий, судами проверено, нарушений не установлено.

Признавая оспариваемый нормативный правовой акт недействующим, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, руководствуясь частью 1 статьи 1, частью 1 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственный и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ), пунктами 7, 20 части 1 статьи 4 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), исходил из того, что неприменение конкурсных процедур влечет отсутствие возможности выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг, а предоставление субсидий лицам, заключившим договор аренды либо договор безвозмездного пользования муниципального имущества, устраняет конкуренцию, кроме того, оспариваемое Положение о предоставлении субсидий не содержит критерии определения получателя субсидии, что является коррупциогенным фактором.

Оснований не согласиться с выводами судов нижестоящих инстанций не имеется.

Установлено, что оспариваемое Положение о предоставлении субсидий было утверждено на основании статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, решения Саратовской городской Думы от 17 декабря 2020 года N 80-626 "О бюджете муниципального образования "Город Саратов" на 2021 год и на плановый период 2022-2023 годов".

Согласно пункту 1.2 Положения о предоставлении субсидий, субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения организациям, претендующим на получение субсидии, части затрат, связанных с оказанием услуг по предоставлению питания отдельным категориям обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования.

Пунктом 1.3 Положения о предоставлении субсидий предусмотрено, что субсидии предоставляются комитетом по образованию администрации муниципального образования "Город Саратов" или администрациями районов муниципального образования "Город Саратов", осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных образовательных организаций (далее - учредитель), за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете муниципального образования "Город Саратов" на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, и в пределах лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке на предоставление субсидий. Также Положением установлены формулы для расчета размера субсидий.

Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования установлены частью 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) и к ним относятся, в том числе организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (пункт 1).

Согласно статье 37 Закона об образовании организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность.

В силу части 2.1 статьи 37 Закона об образовании обучающиеся по образовательным программам начального общего образования в государственных и муниципальных образовательных организациях обеспечиваются учредителями таких организаций не менее одного раза в день бесплатным горячим питанием, предусматривающим наличие горячего блюда, не считая горячего напитка, за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных источников финансирования, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Аналогичное положение о бесплатном горячем питании для обучающихся по образовательным программам начального общего образования в государственных и муниципальных образовательных организациях закреплено и в части 4 статьи 13 Закона Саратовской области от 28 ноября 2013 года N 215-ЗСО "Об образовании в Саратовской области".

В соответствии с частью 4 статьи 37 Закона об образовании обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов - органами местного самоуправления.

Законом Саратовской области от 12 декабря 2011 года N 190-ЗСО органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по организации предоставления питания отдельным категориям обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, установленными в пункте 3 части 2 статьи 12, а также в частях 1, 3 статьи 13 Закона Саратовской области от 28 ноября 2013 года N 215-ЗСО "Об образовании в Саратовской области", и по частичному финансированию расходов на присмотр и уход за детьми дошкольного возраста в муниципальных образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, установленными в пункте 4 части 2 статьи 12 ЗСО N 190.

Кроме того, органы местного самоуправления вправе: получать субвенцию из областного бюджета для осуществления переданных государственных полномочий; дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставами муниципальных образований; вносить предложения по совершенствованию деятельности, связанной с порядком осуществления переданных государственных полномочий.

Согласно части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Учитывая приведенные выше правовые нормы, деятельность по организации предоставления питания направлена на исполнение переданных государственных полномочий за счет бюджетных средств и подлежит исполнению в порядке статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При этом, проанализировав положения Федерального закона N 44-ФЗ и Закона о защите конкуренции, суды пришли к правильному выводу, что право на получение субсидии не может быть поставлено в зависимость от наличия заключенного не на конкурсной основе договора аренды помещения в образовательном учреждении, в обход конкурсных процедур. Содержащиеся в оспариваемом нормативном правовом акте положения фактически способствует бесконкурентному определению организации, осуществляющей питание учащихся, и предоставлению бюджетных средств конкретным организациям, не проходившим какой-либо конкурсный, конкурентный отбор.

В рассматриваемом случае неприменение конкурсных процедур и предоставление субсидий на оказание услуг по организации питания обучающихся на основании оспариваемого нормативного правового акта противоречат нормам бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе, предусматривающих проведение закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Также судами обоснованно отмечено, что в нарушение Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 года N 1492, оспариваемым Положением о предоставлении субсидий не установлены критерии определения получателя субсидии, следовательно, невозможно установить, каким образом образовательным учреждением определяется получатель субсидии, в том числе, кому и в каком отношении будут предоставлены субсидии в случае наличия нескольких претендентов; каким образом хозяйствующие субъекты заведомо могут получить информацию о возможности выполнения услуг по организации питания обучающихся в г. Саратове, о наличии потребности у образовательных организаций получать такие услуги.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня с принятия или с иной определенной судом даты.

С учетом установленных по делу обстоятельств, суд обоснованно признал нормативный правовой акт не действующим со дня его принятия, поскольку признание его таковым с момента вступления в законную силу решения суда не достигнет правовой цели.

Доводы кассационной жалобы по существу сводятся к несогласию с обжалуемыми судебными актами, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судами нижестоящих инстанций при рассмотрении дела, влияли бы на обоснованность и законность судебных актов, либо опровергали бы выводы судов, в связи с чем признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права, и не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

Нарушений судами норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Волжского районного суда г. Саратова от 24 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 21 октября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу комитета по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов" - без удовлетворения

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 февраля 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: