Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2023 г. по делу N 8а-681/2023[88а-2864/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Феофиловой Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Пермского края на решение Пермского краевого суда от 7 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июня 2022 года по административному делу N3а-32/2022 по административному иску Уральского транспортного прокурора к Правительству Пермского края о признании не действующим в части пункта 4.4 (1) Порядка предоставления субсидии за счет средств бюджета Пермского края юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям на возмещение части затрат, связанных с перевозкой пассажиров водным транспортом пригородного сообщения, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 15 апреля 2013 года N 254-п.

Заслушав доклад судьи Феофиловой Л.В, заключение прокурора Трошкиной А.В, полагавшей кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Пермского края от 15 апреля 2013 года N 254-п утвержден Порядок предоставления субсидии за счет средств бюджета Пермского края юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям на возмещение части затрат, связанных с перевозкой пассажиров водным транспортом пригородного сообщения (далее - Постановление N 254-п, Порядок).

Постановление опубликовано в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" 22 апреля 2013 года N 15.

В дальнейшем в Постановление N 254-п вносились изменения. Последние изменения внесены постановлением Правительства Пермского края от 7 апреля 2021 года N 216-п.

Постановлением Правительства Пермского края от 4 апреля 2017 года N 213-п (далее - Постановление N 213-п) Порядок дополнен пунктом 4.4 (1), устанавливающим требования, которым должны соответствовать перевозчики на первое число месяца, предшествующего месяцу, в котором планируется заключение Договора на осуществление перевозок и Соглашения о предоставлении субсидии за счет средств бюджета Пермского края на возмещение части затрат перевозчиков, связанных с перевозкой пассажиров водным транспортом пригородного сообщения, в том числе: перевозчики должны быть зарегистрированы на территории Пермского края; перевозчики должны состоять на учете в налоговом органе на территории Пермского края в качестве налогоплательщика не менее чем 1 год.

Постановление N 213-п опубликовано 6 апреля 2017 года на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) и в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" 10 апреля 2017 года N 14.

Уральский транспортный прокурор, действуя в интересах неопределенного круга лиц, с учетом уточнения заявленных требований, обратился в суд с административным иском о признании Постановления N 254-п (в редакции Постановления N 213-п) недействующим в части слов "Перевозчики должны быть зарегистрированы на территории Пермского края" и "... не менее чем 1 год", поскольку указанное правовое регулирование противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, создает дискриминационные условия деятельности, приводят (могут привести) к необоснованному воспрепятствованию к осуществлению предпринимательской деятельности хозяйствующими субъектами, сокращению числа хозяйствующих субъектов, действующих на рынке оказания услуг по перевозке пассажиров водным транспортом пригородного сообщения.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство транспорта Пермского края, Управление ФАС по Пермскому краю, Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации.

Решением Пермского краевого суда от 7 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июня 2022 года административное исковое заявление Уральского транспортного прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции 20 декабря 2022 года, а также в письменных пояснениях к кассационной жалобу, представителем административного ответчика Правительства Пермского края, со ссылкой на неправильное применение норм материального права и несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, поставлен вопрос об отмене судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Уральским транспортным прокурором на доводы кассационной жалобы представлены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о рассмотрении кассационной жалобы извещены заблаговременно и надлежащим образом.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, дополнительных пояснений к жалобе, возражений уральского транспортного прокурора, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что судами такого рода нарушения не допущены.

В соответствии с ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

В силу ч. 2 ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2, пунктами 3.1 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (здесь и далее - правовое регулирование на момент принятия оспариваемой нормы) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится в том числе решение вопросов организации транспортного обслуживания населения водным транспортом с правом принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 статьи 26.3 названного Федерального закона до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 настоящей статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В силу положений ст. 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относятся к бюджетным полномочиям названного публично-правового образования. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета (ст. 31 Кодекса).

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 - 8.1 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлен запрет на принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к созданию дискриминационных условий.

В силу положений подпункта 8 статьи 4 указанного Федерального закона под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие и по данным основаниям не оспаривается.

Проверяя содержание Постановления N 254-п (в редакции Постановления N 213-п) в оспариваемой части на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции, проанализировав положения Бюджетного кодекса РФ, Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", Федерального закона от 4 мая 2011 года N99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановлений Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 года N 1492 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации", от 20 декабря 2017 года N 1596 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", руководствуясь правовыми позициями, изложенными в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 года N 9-П, Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04 марта 2021 года N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", установил, что оспариваемой нормой Правительство Пермского края предоставило зарегистрированным на территории Пермского края и состоящим на учете в налоговом органе на территории Пермского края в качестве налогоплательщика не менее чем 1 год хозяйствующим субъектам преимущественные условия осуществления предпринимательской деятельности по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими тот же вид деятельности на территории Пермского края, но зарегистрированным за

пределами края, а также состоящим на налоговом учете на территории Пермского края менее года, что приводит к ограничению конкуренции в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров водным транспортом на территории Пермского края и свидетельствует о нарушении требований пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона Российской Федерации "О защите конкуренции".

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции, судебная коллегия суда апелляционной инстанции обоснованно указала, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе принимать акты, которые приводят или могут привести к созданию дискриминационных (нарушающих принцип равенства) условий, то есть к ситуации, когда хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами. При этом предусмотренные Постановлением N 254-п субсидии не являются мерами государственной поддержки такой категории хозяйствующих субъектов как перевозчики, а направлены на реализацию целей и задач Государственной программы Пермского края "Развитие транспортной системы", утвержденной постановлением Правительства Пермского края от 2013 года N 1323-п, на поддержку пассажиров, что может быть достигнуто путем развития, а не ограничения конкуренции в сфере обеспечения перевозки пассажиров водным транспортом пригородного сообщения.

Мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к вышеуказанным выводам, подробно со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемых судебных актах и оснований не соглашаться с выводами судов первой и апелляционной инстанции по доводам кассационной жалобы не имеется.

Вопреки доводам жалобы, судом апелляционной инстанции обоснованно сделан вывод о неприменимости к рассматриваемому административному спору правовых позиций, изложенных в определении судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2016 года N 59-АПГ16-11, а также определении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2021 года N 2120-О, поскольку критерии, проверяемые вышестоящими судебными инстанциями при правовом регулировании предоставления субсидии на возмещение теплоснабжающим организациям части затрат, возникших в связи с оказанием коммунальных услуг, по расходам на топливо и электрическую энергию, превышающим учтенные уполномоченным исполнительным органом государственной власти области, осуществляющим функции в сфере государственного регулирования цен и тарифов на продукцию (товары, услуги) при установлении экономически обоснованных тарифов на тепловую энергию не вводят ограничения для осуществления соответствующей деятельности иными хозяйствующими субъектами, а являлись одним из механизмов компенсации соответствующих затрат, который распространяется на отдельные виды хозяйствующих субъектов, тогда как несоответствие оспариваемым критериям, установленным Постановлением N 254-п (в редакции Постановления N 213-п), исключает возможность заключения с таким субъектом договора на осуществление перевозки пассажиров водным транспортом пригородного сообщения и соглашения о предоставлении субсидии из бюджета Пермского края (пункт 4.11 Порядка предоставления субсидии за счет средств бюджета Пермского края юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям на возмещение части затрат, связанных с перевозкой пассажиров водным транспортом пригородного сообщения).

Доводы о том, что необходимость регистрации перевозчиков на территории Пермского края обусловлена уплатой налогов в бюджет Пермского края хозяйствующим субъектом, а учет в налоговом органе на территории Пермского края не менее года подтверждает добросовестность и реальные намерения осуществления предпринимательской деятельности судами проверены и отклонены с приведением надлежащей мотивировки. Не соглашаться с выводами нижестоящих судебных инстанций в указанной части не имеется.

Позиция антимонопольного органа, являющегося лицом, участвующим в деле, в силу положений части 2 статьи 84, части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не освобождает суд от обязанности выяснения всех обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела.

Все доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судами и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование подателем жалобы положений законодательства, разъяснений, содержащихся в пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04 марта 2021 года N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судами норм права, а потому не опровергают правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций, а направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции.

Обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, а содержащиеся в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Пермского краевого суда от 7 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июня 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Пермского края - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 16 февраля 2023 года

Председательствующий

Судьи: