Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 февраля 2023 г. по делу N 66а-23/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и Константиновой Ю.П, при секретаре Сахарове Р.П, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-665/2022 по административному исковому заявлению Назарова Владимира Аркадьевича, Говорова Валерия Юрьевича, Трофименко Алексея Геннадьевича о признании недействующим в части решение Совета депутатов городского округа Пушкинский Московской области от 29 декабря 2021 года N 182/12 "Об утверждении Генерального плана городского округа Пушкинский Московской области"

по апелляционным жалобам Совета депутатов и Администрации городского округа Пушкинский Московской области на решение Московского областного суда от 25 августа 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Константиновой Ю.П, объяснения представителя Совета депутатов и Администрации городского округа Пушкинский Московской области Рапина Ю.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административных истцов Фаткулиной Е.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Лазаревой Е.И, полагавшей решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов городского округа Пушкинский Московской области от 29 декабря 2021 года N 182/12 утвержден Генеральный план городского округа Пушкинский Московской области (далее - Генеральный план), опубликованный в печатном средстве массовой информации - газете "Маяк" от 30 декабря 2021 года N 52/1 (12709/1) и размещенный на сайте органов местного самоуправления городского округа Пушкинский Московской области www.adm-pushkino.ru, www.new-ivanteevka.org, www.krasnoarm.ru 29 декабря 2021 года.

Назаров В.А, Говоров В.Ю, Трофименко А.Г. (далее - административные истцы) обратились в Московский областной суд с административным иском, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании недействующим Генерального плана в части установления функциональной зоны СХ-1, обозначенной в приложении 2.3 "Карта функциональных зон городского округа Пушкинский Московской области" и приложении 2.1 "Карта планируемого размещения объектов местного значения", являющихся приложением к Генеральному плану, в отношении земельных участков, принадлежащих Назарову В.А. (183 земельных участка), Говорову В.Ю. (112 земельных участков), Трофименко А.Г. (112 земельных участков), и земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, находящихся в долевой собственности Назарова В.А, Говорова В.Ю, Трофименко А.Г.

В обоснование административного иска ссылались на то, что Назаров В.А. по договору купли-продажи от 22 октября 2021 года приобрел земельный участок с кадастровым номером N (площадью 505 422 кв. м), административные истцы Говоров В.Ю. им Трофименко А.Г. по договору купли-продажи от 15 ноября 2021 года приобрели в долевую собственность (по ? доле в праве) земельный участок с кадастровым номером N (210 004 кв. м).

Указанные земельные участки расположены по адресу: Московская область, Пушкинский район, г.п. Пушкино, г. Пушкино, южнее микрорайона Звягино города Пушкино, имеют вид разрешенного использования "сельскохозяйственное производство".

13 и 16 декабря 2021 года Говоров В.Ю, Трофименко А.Г. и Назаров А.В. обратились с заявлениями в Управление Росреестра по Московской области об изменении вида разрешенного использования земельных участков на "ведение садоводства".

Решение об изменении вида разрешенного использования земельных участков принято в период действия оспариваемого Генерального плана, до утверждения которого земельный участки административных истцов были отнесены к функциональной зоне СХ-2, используемой для ведения садоводческой деятельности и дачного хозяйства, и которая, в частности, предусматривала возведение жилых строений.

11 февраля 2022 года на основании соглашения собственников о перераспределении земельных участков с кадастровыми номерами N и N образовано 412 земельных участков с видом разрешенного использования "ведение садоводства", категория земель "сельскохозяйственного назначения".

Считая, что отнесение земельных участков к зоне СХ-1 - зоне сельскохозяйственного назначения, включающей территории сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственных угодий, не предполагающей возведение жилых строений, произведено произвольно без учета сложившейся планировки и действующего землепользования, а также без учета основополагающих принципов законодательства о градостроительной деятельности, поскольку на земельных участках административных истцов отсутствуют зоны сельскохозяйственных угодий или зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения, что нарушает права собственников земельных участков, так как не позволяет использовать участки в соответствии с их целевым назначением в соответствии с видом разрешенного использования.

Решением Московского областного суда от 25 августа 2022 года административное исковое заявление Назарова В.А, Говорова В.Ю, Трофименко А.Г. удовлетворено и признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов городского округа Пушкинский Московской области от 29 декабря 2021 года N 182/12 "Об утверждении Генерального плана городского округа Пушкинский Московской области" в части установления функциональной зоны СХ-1, обозначенной в приложении 2.3 "Карта функциональных зон городского округа Пушкинский Московской области" и приложении 2.1 "Карта планируемого размещения объектов местного значения", являющихся приложением к Генеральному плану, в отношении земельных участков Назарова В.А. (183 земельных участка), Говорова В.Ю. (112 земельных участков), Трофименко А.Г. (112 земельных участков) и земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, находящихся в долевой собственности Назарова В.А, Говорова В.Ю, Трофименко А.Г.

Не согласившись с постановленным решением, Совет депутатов и Администрация городского округа Пушкинский Московской области подали апелляционные жалобы, в которых просят судебный акт отменить и принять новый об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов апелляционных жалоб указано, что представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений, заключения о результатах общественных обсуждений утвердил Генеральный план, при принятии которого соблюдены требования градостроительного законодательства, в том числе, предъявляемые к процедуре подготовки его проекта, к порядку проведения общественных обсуждений и утверждения данного нормативного правового акта.

Зоны сельскохозяйственного назначения СХ-1 включают преимущественно территории сельскохозяйственного производства и переработки сельскохозяйственной продукции, а также сельскохозяйственные угодья (в соответствии с перечнем особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Московской области), использование которых для других целей не допускается.

Развитие данных зон планируется в целях сохранения и поддержания соответствующего уровня ценных сельскохозяйственных участков, в том числе в целях предотвращения замещения данного вида функциональной зоны иными видами деятельности. Установленное функциональное зонирование определено с учетом баланса публичных и частных интересов.

Отмечает, что Правилами землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Пушкинский Московской области, утвержденными постановлением администрации городского округа Пушкинский Московской области от 10 марта 2022 года N 646/ПА, земельные участки с кадастровыми номерами N, N отнесены к зоне сельскохозяйственного производства СХ-3, которая установлена для ведения сельскохозяйственного производства, обеспечения деятельности фермерских хозяйств, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе для размещения объектов капитального строительства, необходимых для сельскохозяйственного производства.

Решением Пушкинского городского суда Московской области от 8 июня 2022 года по делу N N отказано в удовлетворении административного иска Назарова В.А, Говорова В.Ю. и Трофименко А.Г. об оспаривании правил землепользовании и застройки в части территориального зонирования вышеуказанных земельных участков (решение в законную силу не вступило).

Обращает внимание, что изначально спорные земельные участки образованы из земельного массива на основании государственного акта А-1 N N от 6 января 1987 года ("О предоставлении Совхозу имени Тимирязева земельного участка площадью 4 563 га") и постановления главы администрации Мытищинского района N 181 от 21 января 1993 года для ведения сельскохозяйственного производства (в соответствии с которым площадь земельного участка уменьшилась до 3 103 га).

21 января 2009 года был выделен и поставлен на кадастровый учет земельный участок с кадастровым номером N площадью 1 491, 5 га (21 января 2009 года регистрация сделки купли-продажи между "данные изъяты" и "данные изъяты").

В рамках уголовного дела N N установлено, что получение "данные изъяты" (преобразован в "данные изъяты") в собственность земельных участков стало возможным в результате преступных действий неустановленных лиц, активно принимавших участие в банкротстве "данные изъяты"

На земельный участок с кадастровым номером N площадью 71, 5 га установлено ограничение прав, обременение и ограничение в виде доверительного управления в пользу "данные изъяты" (доверительное управление осуществляет "данные изъяты" наложен арест постановлением Басманного районного суда г. Москвы.

Однако участок разделен на два земельных участка кадастровыми номерами N площадью 21 га и N площадью 50, 5 га при незаконном исчезновении из ЕГРН записи об обременении в соответствии с со статьями 56, 56.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

22 февраля 2022 года выдан исполнительный лист о наложении запрета на совершение регистрационных действий с земельными участками с указанными кадастровыми номерами в связи с иском Межрайонной природоохранной прокуратуры Московской области об истребовании из чужого незаконного владения в собственность Российской Федерации части этих спорных земельных участков, занятых акваторией и береговой полосой водных объектов, расположенных в границах этих участков. Решением Пушкинского городского суда от 12 сентября 2022 года по делу N N по иску Межрайонной природоохранной прокуратуры Московской области истребованы из чужого незаконного владения 121 839 кв. м.

В Генеральном плане городского поселения Пушкино Пушкинского муниципального района Московской области, утвержденного решением Совета депутатов Пушкинского муниципального района Московской области от 20 декабря 2017 года N N, земельный участок с кадастровым номером N по обращению собственника был частично отнесен к функциональной зоне СХ-2 (зона дачного хозяйства, садоводства и огородничества) и частично к функциональной зоне Р-3 (зона лесов) из-за наложения на данный земельный участок земель лесного фонда, а также в соответствии с гарантийным письмом собственника земельного участка об отнесении территории с расположенными на ней водными объектами к рекреационной зоне и последующей передаче ее в муниципальную собственность. Данные обязательства собственником не выполнены.

Функциональная и территориальная зона СХ-2 в соответствии с градостроительными регламентами предполагает застройку данной территории садовыми, жилыми домами, хозяйственными постройками. При этом, строительство садовых и дачных домов на землях, предназначенных для ведения садоводства и огородничества, в соответствии с подпунктом 1 пункта 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществляется без получения разрешения на строительство. Регистрация построенных объектов проводится в упрощенном порядке. Отнесение спорных земельных участков к зоне СХ-2 дает возможность застройки данной территории без проведения собственниками землеустроительной гидрологической экспертизы виду отсутствия необходимости получения разрешения на строительство.

В целях недопущения застройки Клязьминской поймы без проведения таких исследований, без определения охранных зон инженерных коммуникаций, проходящих по земельным участкам, в оспариваемом Генеральном плане данные земельные участки отнесены к зоне СХ-1 в соответствии с видом разрешенного использования земельных участков для сельскохозяйственного производства, установленным в соответствии с правоустанавливающими документами на земельные участки на момент разработки и утверждения Генерального плана.

Проект Генерального плана перед утверждением в установленном порядке прошел процедуру согласования с исполнительными органами власти Московской области, в частности с Министерством сельского хозяйства и продовольствия Московской области, письмом которого от 14 октября 2021 года сообщено, что Министерство считает целесообразным включение земельных участков в зоны, предусматривающие сельскохозяйственное использование, отразив их в зоне СХ-1.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, представлены письменные возражения административных истцов.

В судебное заседание не явились административные истцы Назаров В.А, Говоров В.Ю, Трофименко А.Г, представитель Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области, будучи извещенными о времени и месте рассмотрения дела в судебное заседание не явились.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле. заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом первой инстанции следует из материалов административного дела, Назаров А.В. на основании договора купли-продажи от 22 октября 2021 года приобрел земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", южнее микрорайона Звягино города Пушкино; административные истцы Говоров В.Ю. и Трофименко А.Г. на основании договора купли-продажи от 15 ноября 2021 года приобрели в долевую собственность (по ? доли) земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу "адрес"

11 февраля 2022 года между Назаровым В.А, Говоровым В.Ю. и Трофименко А.Г. заключено соглашение собственников о перераспределении земельных участков с кадастровыми номерами N и N, в результате чего образовалось 412 земельных участков, о чем 22 февраля 2022 года внесены изменения в ЕГРН.

С 22 февраля 2022 года Назарову В.А. принадлежит 183 земельных участка; Говорову В.Ю. - 114 земельных участков; Трофименко А.Г. - 112 земельных участков.

В долевой собственности по 1/3 доли у каждого из административных истцов после перераспределения с 22 февраля 2022 года находятся земельные участки с кадастровыми номерами N, N N

Генеральный план городского округа Пушкинский Московской области утвержден решением Совета депутатов городского округа Пушкинский Московской области от 29 декабря 2021 года N 182/12.

Оспариваемым решением Совета депутатов городского округа Пушкинский Московской области от 29 декабря 2021 года N 182/12 в отношении перечисленных выше земельных участков, принадлежащих административным истцам, установлена функциональная зона СХ-1, обозначенная в приложении 2.3 "Карта функциональных зон городского округа Пушкинский Московской области" и приложении 2.1 "Карта планируемого размещения объектов местного значения".

Следовательно, административные истцы, в отношении которых применен оспариваемый нормативный правовой акт и которые полагают, что данным актом нарушаются их права и законные интересы, на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации во взаимосвязи с частью 1 статьи 5, частью 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением, которое подлежит рассмотрению по существу.

Проанализировав положения части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 24, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 24, 25, 47 Устава Пушкинского городского округа Московской области, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, опубликован, надлежащим образом доведен до всеобщего сведения и вступил в законную силу в соответствии с федеральным законодательством.

Названные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая недействующим решение Совета депутатов городского округа Пушкинский Московской области от 29 декабря 2021 года N 182/12 "Об утверждении Генерального плана городского округа Пушкинский Московской области" в части установления функциональной зоны СХ-1 в отношении земельных участков Назарова В.А, Говорова В.Ю, Трофименко А.Г, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое решение Совета депутатов городского округа Пушкинский Московской области не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку при установлении на территории земельных участков административных истцов функциональной зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 административным ответчиком в нарушение положений пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации не была в полном объеме учтена сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, допускающее "ведение садоводства" (включающее в себя осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, хозяйственных построек и гаражей для собственных нужд), что привело к необоснованному нарушению прав административных истцов.

Судебная коллегия не может согласится с такими выводами суда с учетом фактических обстоятельств настоящего спора.

Судом первой инстанции не учтено, что в силу подпункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, изложенных в пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в рамках настоящего дела подлежало проверке на соответствие действующему законодательству установление в отношении территории, в пределах которой расположены земельные участки административных истцов, функциональной зоны СХ-1. Вместе с тем, из текста решения следует, что судом разрешался вопрос о восстановлении нарушенных прав административных истцов путем установления возможности отнесения их земельных участков к функциональной зоне, в пределах которой возможно ведение садоводства.

Изложенное привело к неверному толкованию судом первой инстанции норм материального права, что выразилось в следующем.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Функциональные зоны пунктом 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

При этом следует отметить, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит в том числе положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного анализа названных положений ГрК РФ следует, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Как усматривается из материалов дела, принадлежащие административным истцам земельные участки образованы из земельного участка с кадастровым номером N (ранее присвоенный государственный учетный номер N), изначально относившегося к землям сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства".

Так, решением исполкома Мытищинского горсовета "Об утверждении границ землепользования Совхоза имени Тимирязева" от 26 августа 1981 года N 966 утверждены границы землепользования совхоза на площади 4 563 га и выдан Государственный акт на право пользования землей серии А-1 N N.

Решением исполкома Мытищинского райсовета от 6 января 1987 года указанный земельный участок предоставлен Совхозу имени Тимирязева (с 2001 года - ФГУП "Совхоз имени Тимирязева") в бессрочное и бесплатное пользование.

На основании постановления главы администрации Мытищинского района от 21 января 1993 года Совхозу имени Тимирязева перерегистрировано право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком площадью 3 103 га и выдано свидетельство N 30 на право бессрочного (постоянного) пользования данным земельным участком, на основании которого 21 января 1993 года земельный участок площадью 3 103 га поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера N (в последующем преобразован в земельные участки с кадастровыми номерами N и N).

После признания в 2008 году несостоятельным (банкротом) ФГУП "Совхоз имени Тимирязева" и продажи данного предприятия со всем имущественным комплексом с 9 марта 2010 года собственником данного земельного участка являлось "данные изъяты" (ранее - "данные изъяты" с 14 мая 2013 года - долевые собственники - владельцы инвестиционных паев закрытого паевого инвестиционного фонда недвижимости "данные изъяты"

30 апреля 2020 года земельный участок с кадастровым номером N снят с кадастрового учета в связи с его разделом на два земельных участка с кадастровыми номерами N, N.

После неоднократных сделок купли-продажи, указанный земельный участок с кадастровым номером N на основании договора купли-продажи земельного участка от 22 октября 2021 года перешел в собственность Назарова А.В. (право зарегистрировано 10 декабря 2021 года) с видом разрешенного использования "сельскохозяйственное производство".

Административные истцы Говоров В.Ю. и Трофименко А.Г. на основании договора купли продажи от 15 ноября 2021 года приобрели в долевую собственность (по ? доли) земельный участок с кадастровым номером N (право зарегистрировано 6 декабря 2021 года) также с видом разрешенного использования "сельскохозяйственное производство".

В соответствии с предыдущим Генеральным планом городского поселения Пушкино Пушкинского муниципального района Московской области, утвержденного решением Совета депутатов Пушкинского муниципального района Московской области от 20 декабря 2017 года N 383/53, земельный участок с кадастровым номером N был частично отнесен к функциональной зоне СХ-2 (зона дачного хозяйства, садоводства и огородничества) и частично к функциональной зоне Р-3 (зона лесов) из-за наложения на данный земельный участок земель лесного фонда.

Основанные на указанном Генеральном плане ранее действовали утвержденные решением Совета депутатов городского округа Пушкинский Московской области от 19 февраля 2020 года N N, Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Пушкинский Московской области, в соответствии с которыми земельный участок с кадастровым номером N был отнесен к территориальной зоне СХ-2 (зона, предназначенная для ведения садоводства).

В соответствии с Законом Московской области от 3 декабря 2020 года N 250/2020-ОЗ "О преобразовании городского округа Ивантеевка Московской области, городского округа Красноармейск Московской области и Пушкинского городского округа Московской области, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования" создан городской округ Пушкинский Московской области в новых границах.

В рамках разработки документов территориального планирования и градостроительного зонирования нового городского округа перед их утверждением проводились общественные обсуждения, в ходе которых жители мкр. Звягино в связи с невыполнением предыдущими собственниками земельного участка с кадастровым номером N гарантийного письма об организации рекреационной зоны направили многочисленные предложения и замечания об отнесении территории Клязьменской поймы к зоне СХ-1 (зона сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственные угодья, сельскохозяйственное производство)) в целях сохранения, природных, водных объектов, экосистемы болот, ручьев и недопущения застройки территории садовыми домами, разрешение на строительство которых не требуется.

Оспариваемым решением Совета Депутатов городского округа Пушкинский Московской области от 29 декабря 2021 года N 182/12 утвержден Генеральный план городского округа Пушкинский Московской области, в соответствии с которым спорные земельные участки отнесены к зоне сельскохозяйственного использования.

Функциональные зоны в Генеральном плане преимущественно объединены в значительные по площади территории, в состав зон сельскохозяйственного назначения включены: зона сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственное использование и сельскохозяйственное производство) СХ-1 и зона, предназначенная для ведения садоводства СХ-2.

Зоны сельскохозяйственного назначения СХ-1 включают в себя преимущественно территории сельскохозяйственного использования. В состав данной зоны включены как территории сельскохозяйственного производства и переработки сельскохозяйственной продукции, так и сельскохозяйственные угодья (в соответствии с перечнем особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Московской области, использование которых для других целей не допускается).

Развитие данных зон планируется в целях сохранения и поддержания соответствующего уровня ценных сельскохозяйственных участков, в том числе в целях предотвращения замещения данного вида функциональной зоны иными видами деятельности. При развитии данных зон следует руководствоваться действующим земельным законодательством, а в отношении объектов сельхозпроизводства следует учитывать технические регламенты и нормативные требования.

Таким образом, изменение функционального зонирования в отношении спорных участков не являлось произвольным, что подтверждается также позицией Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области, которым были представлены замечания на проект Генерального плана с указанием на то, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N Министерство сельского хозяйства и продовольствия Московской области полагает нецелесообразным включать в зоны, предусматривающие несельскохозяйственное использование (СХ-2 - зона, предназначенная для ведения садоводства и огородничества), поскольку данные участки отнесены к сельскохозяйственным угодьям и их возможно использовать в сельскохозяйственных целях в соответствии с установленным видом разрешенного использования - "для сельскохозяйственного производства". По материалам внутрихозяйственного землеустройства, включенным в ведомственную информационную систему Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области, указанные земельные участки относятся к сельскохозяйственным угодьям (пашня).

В данном случае установление функциональной зоны сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственное использование и сельскохозяйственное производство) СХ-1 и отнесение к ней спорных земельных участков согласуется с положениями градостроительного законодательства.

При этом, из материалов административного дела следует, что в период утверждения предыдущего Генерального плана (решение Совета депутатов Пушкинского муниципального района Московской области от 20 декабря 2017 года N 383/53) в ЕГРН зарегистрирован арест, запрет распоряжаться в отношении земельного участка с кадастровым номером N на срок по 7 сентября 2025 года на основании постановления Басманного районного суда города Москвы от 17 августа 2015 года (на период предварительного следствия по уголовному делу N N). Сведения ЕГРН подлежали учету при подготовке и утверждении документов территориального планирования, учитывая также положения пункта 2.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 января 2011 года N 1-П о том, что наложение ареста на имущество в рамках предварительного расследования по уголовному делу - мера процессуального принуждения, предусмотренная статьей 115 УПК Российской Федерации, которая может применяться как в публично-правовых целях для обеспечения возможной конфискации имущества, имущественных взысканий в виде процессуальных издержек или штрафа в качестве меры уголовного наказания, а также для сохранности имущества, относящегося к вещественным доказательствам по уголовному делу, так и в целях защиты субъективных гражданских прав лиц, потерпевших от преступления.

Таким образом, земельные участки изначально, в том числе на дату утверждения оспариваемого Генерального плана, относились к землям сельскохозяйственного назначения, имели вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства" и были приобретены административными истцами в качестве таковых в октябре и ноябре 2021 года.

Затем 13 и 16 декабря 2021 года последовали заявления собственников в Росреестр по Московской области об изменении вида разрешенного использования с "сельскохозяйственного производства" на "ведение садоводства" и их раздел по соглашению собственников с образованием 412 земельных участков (запись внесена в ЕГРН 22 февраля 2022 года).

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для каждой категории целевым назначением. К числу самостоятельных категорий отнесены земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1).

В соответствии с пунктом 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В соответствии с абзацами первым и вторым пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

Согласно пунктам 1 и 2 части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Из материалов дела достоверно установлено, что спорные участки располагаются за границами населенного пункта и никогда не использовались для ведения садоводства и огородничества, в том числе административными истцами.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Пушкинский Московской области, утвержденными постановлением администрации городского округа Пушкинский Московской области от 10 марта 2022 года N 646/ПА, зона сельскохозяйственных угодий СХ-1 установлена для закрепления территорий сельскохозяйственных угодий, поскольку данный вид назначения земель в составе земель сельскохозяйственного назначения имеет приоритет в использовании и подлежит особой охране. Назначение территории: пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).

В соответствии с частью 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный регламент на сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения не подлежат установлению.

Применительно к земельным участкам исключенным из перечня особо ценных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Московской области, использование которых для других целей не допускается (распоряжение Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области от 10 октября 2019 года No 20РВ-349 "Об утверждении Перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Московской области, использование которых для других целей не допускается") действует градостроительный регламент зоны сельскохозяйственного производства СХ-3.

Земельные участки с кадастровыми номерами N и N отнесены к зоне сельскохозяйственного производства СХ-3, которая установлена для ведения сельскохозяйственного производства, обеспечения деятельности фермерских хозяйств, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе для размещения объектов капитального строительства, необходимых для сельскохозяйственного производства.

При этом в качестве основных видов разрешенного использования указано растениеводство, выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур, овощеводство, выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур, садоводство, животноводство, скотоводство, звероводство, птицеводство, свиноводство, пчеловодство, рыбоводство, научное обеспечение сельского хозяйства, хранение и переработка сельскохозяйственной продукции, ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках, питомники, обеспечение сельскохозяйственного производства, сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, коммунальное обслуживание, предоставление коммунальных услуг, административные здания организаций, обеспечивающих предоставление коммунальных услуг, связь, автомобильный транспорт, водные объекты, земельные участки (территории) общего пользования, улично-дорожная сеть, благоустройство территории.

В данном случае, установление функциональной зоны сельскохозяйственного использования и отнесение к ней спорных земельных участков положениям статей 23, 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации не противоречит.

Доводы административных истцов о том, что спорные земельные участки были приобретены в собственность с изменением вида их разрешенного использования (подачей соответствующего заявления) до утверждения оспариваемого Генерального плана, устанавливающего функциональную зону сельскохозяйственного назначения (СХ-1), а также о несоответствии установленной оспариваемым нормативным правовым актом функциональной зоны существующему виду разрешенного использования земельного участка, невозможность использовать его по назначению для строительства объектов капитального жилищного строительства не свидетельствуют о нарушении прав и законных интересов административных истцов, поскольку Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности. содержит долгосрочные ориентиры его развития.

Отнесение земельных участков к зоне сельскохозяйственного использования не препятствует осуществлению административными истцами прав владения, пользования и распоряжения земельными участками.

Невозможность строительства на принадлежащих административным истцам земельных участках определенного вида объектов недвижимости (жилого строения), сама по себе не может свидетельствовать о нарушении прав и свобод административных истцов положениями оспариваемого нормативного правового акта.

Указание административных истцов на то, что данные земельные участки не представляют интереса для сельскохозяйственной индустрии региона и о целесообразности реконструкции территории с обустройством нового поселка ("Звягино Ривер Клаб") подлежит отклонению, поскольку вопреки позиции административных истцов градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять эффективность использования каждого земельного участка для отнесения к соответствующей функциональной зоне, так как генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории, исходя из планов развития всей зонируемой территории.

Довод административного иска о том, что земельные участки заболочены и непригодны для ведения сельскохозяйственной деятельности, подлежит отклонению, так как не имеет существенного значения при проверке правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля.

С учетом изложенных обстоятельств Генеральный план в оспариваемой части соответствует актам большей юридической силы, у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для удовлетворения данного требования, соответственно, обжалуемое решение в приведенной части подлежит отмене, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Заявленное административными истцами требование о возложении на Совет депутатов городского округа Пушкинский Московской области обязанности по принятию заменяющего нормативного правового акта оставлено без удовлетворения правомерно.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционные жалобы Совета депутатов и Администрации городского округа Пушкинский Московской области удовлетворить.

Решение Московского областного суда от 25 августа 2022 года отменить в части удовлетворения заявленных требований и принять новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Назарова Владимира Аркадьевича, Говорова Валерия Юрьевича, Трофименко Алексея Геннадьевича о признании в части недействующим решение Совета депутатов городского округа Пушкинский Московской области от 29 декабря 2021 года N 182/12 "Об утверждении Генерального плана городского округа Пушкинский Московской области" отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи