Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2023 г. по делу N 8а-1280/2023[88а-8402/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б, судей Мальмановой Э.К. и Богатых О.П.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Лукьянова А.В. на решение Нахимовского районного суда города Севастополя от 28 апреля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 11 октября 2022 года по административному делу по административному иску Лукьянова А.В. к департаменту архитектуры и градостроительства города Севастополя, Губернатору города Севастополя о признании бездействия при рассмотрении заявления об изменении вида разрешенного использования земельного участка, незаконным.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, доводы кассационной жалобы, выслушав пояснения представителя административного истца Нагорной Е.В, судебная коллегия

установила:

Лукьянов А.В. обратился в Нахимовский районный суд города Севастополя с административным исковым заявлением, в котором просил признать бездействие департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, Губернатора города Севастополя (далее - департамент) при участии в деле в качестве заинтересованных лиц (не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне ответчика) - Правительство г. Севастополя, Управление государственной регистрации права и кадастра Севастополя при рассмотрении заявления об изменении вида разрешенного использования земельного участка, незаконным. Требования мотивированы тем, что Лукьянову А.В. на праве собственности принадлежит земельный участок, расположенный по адресу: "адрес" часть 21. Административный истец обратился в Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка расположенного под адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования "для ведения личного крестьянского хозяйства", кадастровый номер N, площадью "данные изъяты" кв.м, на вид разрешенного использования "личное подсобное хозяйство". Поскольку распоряжение Губернатора города Севастополя об изменении вида разрешенного использования земельного участка в установленный срок не было принято, административный истец обратился в суд.

Решением Нахимовского районного суда города Севастополя от 28 апреля 2022 года частично удовлетворены требования административного иска Лукьянова А.В. к департаменту архитектуры и градостроительства города Севастополя Губернатору города Севастополя о признании бездействия, при рассмотрении заявления об изменении вида разрешенного использования земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения личного крестьянского хозяйства, кадастровый номер N, площадью "данные изъяты" кв.м. незаконным, обязании совершения административными ответчиками определенных действий.

Апелляционным определением Севастопольского городского суда от 11 октября 2022 года указанное решение от 28 апреля 2022 года отменено в части удовлетворения требований о признании незаконным бездействия департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя при рассмотрении заявления Лукьянова А. В. об изменении вида разрешенного использования земельного участка расположенного под адресу: адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения личного крестьянского хозяйства, кадастровый номер N, площадью "данные изъяты" кв.м. В остальной части решение оставить без изменения, апелляционная жалоба административного истца Лукьянова А. В. - без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поступившей в кассационный суд общей юрисдикции 13 января 2023 года заявитель просит отменить оспариваемые судебные акты. В обоснование доводов жалобы ссылается на то, что нижестоящими судами при рассмотрении дела, неверно определены обстоятельства, имеющие значение для его правильного рассмотрения, нарушены нормы материального и процессуального права.

Определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции 18 января 2023 года кассационная жалоба принята к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Судебное заседание 28 февраля 2023 года проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Севастопольским городским судом.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав пояснения, судебная коллегия Четвертого кассационного суда общей юрисдикции усматривает следующее.

При рассмотрении дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы (часть 2 статьи 329 КАС РФ)

В соответствии со статьей 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия кассационного суда общей юрисдикции считает, что при рассмотрении административного дела судами были допущены такого характера нарушения.

Из материалов дела следует что, разрешая заявленные требования, районный суд признал незаконным бездействие административного ответчика при рассмотрении заявления истца об изменении вида разрешенного использования в отношении указанного земельного участка.

Проверяя законность решения суда первой инстанции, городским судом данное решение отменено в части удовлетворения требований о признании незаконным бездействия ответчика при рассмотрении заявления о предоставлении государственной услуги с вынесением в этой части нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Административный истец считает, что при принятии решений судами не учтены императивные положения пункта I статьи 4 Гражданского кодекса РФ. Не принято во внимание, что действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

С учетом изложенного, суд кассационной инстанции усматривает, что оспариваемые судебные акты содержат описание и анализ самой процедуры рассмотрения заявления об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка, без правовой оценки обстоятельств, свидетельствующих о её нарушении, в том числе и сроков рассмотрения заявления кассатора.

Так, из административного иска следует, что Лукьянов А.В. 19 октября 2018 года обратился в департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка расположенного под адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения личного крестьянского хозяйства, кадастровый номер N, площадью "данные изъяты" кв.м. с "для ведения личного крестьянского хозяйства" на "для ведения личного подсобного хозяйства". Земельный участок принадлежит административному истцу на праве собственности, согласно записи в Едином государственном реестре недвижимости (далее ЕГРН) N1 от 4 октября 2017 года. Указал, что в настоящее время предусмотрен порядок рассмотрения вопросов, связанных с изменением вида разрешенного использования земельных участков в городе Севастополе, в том числе "временным порядком изменения видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства", утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 24.12.2015 N 1210-ПП (в ред. Постановления Правительства Севастополя от 10.08.2021 N 365-ПП (далее - Порядок).

Согласно пункта 10 Порядка в данной редакции, департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя в течение 10 дней с момента проведения публичных слушаний, по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка обеспечивает подготовку соответствующего проекта распоряжения Губернатора города Севастополя. В соответствии е пунктом 15 Порядка Губернатор города Севастополя принимает решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка, или об отказе в его изменения в форме распоряжения в течение 15 дней с момента оформления отрицательного заключения уполномоченного органа либо протокола по результатам публичных слушаний.

В силу указанного, по мнению заявителя оставлен без внимания тот факт, что отношения сторон по рассмотрению вопроса об изменении вида разрешенного использования земельного участка являются длящимися и возникают е момента подачи заявления частным лицом. Названный Порядок не только регулирует процедуру выдачи соответствующего распоряжения, но также устанавливает порядок рассмотрения соответствующего заявления. Кроме того, согласно пункта 10 Порядка (в редакции Постановления Правительства Севастополя от 16.02.2017 N 134-ПП) уполномоченный орган в течение 10 дней с момента проведения публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка (объекта капитального строительства) обеспечивает подготовку проекта распоряжения Губернатора города Севастополя об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Изменение вида разрешенного использования земельного участка (объекта капитального строительства) осуществляется Губернатором г. Севастополя путем издания распоряжения.

В соответствии с пунктом 15 Порядка, Губернатор г. Севастополя принимает решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка, или об отказе в его изменения в форме распоряжения в течение 15 дней с момента оформления отрицательного заключения уполномоченного органа либо протокола по результатам публичных слушаний.

Из материалов административного дела следует, что 11 сентября 2019 года на основании распоряжения департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя от 27 августа 2019 года N167 "О проведении публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" "адрес" в Нахимовском внутригородском муниципальном образовании города Севастополя" проведены публичные слушания, по результатам которых проект изменения вида разрешенного использования земельного участка с "для ведения личного крестьянского хозяйства" на "для ведения личного подсобного хозяйства" поддержан. Однако, в нарушение сроков, установленных Порядком, распоряжение Губернатора города Севастополя об изменении вида разрешенного использования земельного участка не принято.

Административный истец неоднократно обращался в Правительство Севастополя, департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя, прокуратуру города Севастополя с заявлениями и нарушении его прав, однако несмотря на установление факта нарушения положений Порядка, меры по устранению таких нарушений предприняты не были.

Согласно ответа прокуратуры города Севастополя от 8 ноября 2021 года N7/2-694-16 подготовленный проект распоряжения содержал не предусмотренный Порядком отказ в изменении вида разрешенного использования указанного земельного участка, что также подтверждается заключением Правового управления Правительства Севастополя от 13 марта 2020 года по названному проекту правового акта.

Кроме того, прокуратурой г. Севастополя указано, что в соответствии с Постановлением Правительства Севастополя от 10 августа 2021 г. N 365-ПП изложен в новой редакции Порядок, которым предусмотрено принятие решение об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Также, прокуратурой города Севастополя административный истец был проинформирован о том, что в соответствии с требованиями Порядка (в новой редакции) Департамента подготовлен проект распоряжения Губернатора города Севастополя "Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 91:04:011001:281, расположенного по адресу: город Севастополь, ул. Челюскинцев, 150 часть 21", который находится на утверждении.

Как указано в решении, в соответствии с имеющимся в материалах дела заключением Правового управления Правительства Севастополя от 13 марта 2020 года (далее - Заключение), подготовленным по результатам проведения правовой экспертизы проекта распоряжения Губернатора города Севастополя" Об изменении вида разрешенного использования земельного участка земельного участка с кадастровыми номером N, расположенного по адресу: "адрес"" (далее - проект, распоряжения) цель проекта - отказ в изменении вида разрешенного использования указанного земельного участка. Заключением проект распоряжения не согласован. Указанным заключением установлено также то, что в соответствии с Порядком, соблюдена процедура принятия решения Комиссией по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя (далее - ПЗЗ) (протокол от 30 октября 2018 года N 07/2018 содержащий рекомендацию не принимать решение по изменению вида разрешенного использования указанного земельного участка), проведены соответствующие публичные слушания, которыми изменение вида разрешенного использования согласовано, при этом Порядок не разрешает вопрос о приоритетности решений комиссии (которые носят рекомендательный порядок) и результатов публичных слушаний по отношению друг к другу, а основания отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка должны реализовываться только на этапе до передачи заявления гражданина на рассмотрение в Комиссию по подготовке ПЗЗ.

Таким образом, заявление административного истца должно быть рассмотрено по правилам, установленным Порядком в редакции Постановления Правительства Севастополя от 22 декабря 2016 года N 1246-ПП Постановления Правительства Севастополя от 16 февраля 2017 года N 134-ПП, согласно которого по результатам общественных слушаний 11 сентября 2019 года у административных ответчиков была обязанность в установленные сроки подготовить и подписать распоряжение об изменении вида разрешенного использования земельного участка. В тоже время, распоряжение Губернатора города Севастополя "Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"", фактически придает Порядку обратную силу, поскольку распространяет свое действие на соответствующие отношения, в редакции, не вступившей в законную силу на день обращения административного истца в уполномоченный орган с соответствующим заявлением, что не представляется возможным ни при каких обстоятельствах.

Так же Лукьянов А.В. указывает на то, что нижестоящие суды не должны рассматривать изменение законодательства, ужесточающее требования или порядок к осуществлению тех или иных процедур со стороны публичных органов во взаимоотношениях с частными индивидами, как основание к выводу о невозможности восстановления прав заявителей по ранее действовавшим правилам (Определение N 307-ЭС21-11714 Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации (по делу NА56-383 82/2020).

Однако соответствующая правовая оценка указанному судами не дана.

Неправильное применение норм материального права, неправильное применение норм процессуального права, если оно привело к принятию неправильного судебного акта, являются основанием для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке в силу части 2 статьи 328 КАС РФ.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, одной из которых является правильное рассмотрение административных дел, а в статье 6-принципы, в том числе законности и справедливости при разрешении административных дел. Данные положения нашли отражение в части 1 статьи 176 КАС РФ, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года N23 "О судебном решении").

В данном случае, судебными инстанциями приведенные нормы не соблюдены, доказательствам дела дана неполная оценка, без устранения допущенных нарушений невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов участников судопроизводства, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

С учетом изложенного, оспариваемые судебные акты подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Поскольку дело подлежит направлению на новое рассмотрение, в соответствии с пунктом 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

При новом рассмотрении административного дела суду следует учесть изложенное, разрешить требования в соответствии с установленными по делу обстоятельствами; дать правовую оценку доводам и доказательствам административного истца.

В соответствии со статьей 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу с административным делом, вправе отменить судебный акт суда первой и апелляционной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд с указанием при необходимости на обязанность рассмотреть дело в ином составе судей.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Нахимовского районного суда города Севастополя от 28 апреля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 11 октября 2022 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Нахимовский районный суд города Севастополя в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 1 марта 2023 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Богатых О.П.