Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14 марта 2023 г. по делу N 8а-2650/2023[88а-9349/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Богатых О.П, Капункина Ю.Б.

рассмотрела путем использования систем видеоконференц-связи кассационные жалобы Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, МКУ "Управление казной города Ростова-на-Дону", администрации г. Ростова-на-Дону на решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 25 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 21 ноября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению заместителя прокурора г. Ростова-на-Дону в интересах неопределенного круга лиц к Департаменту автомобильных дорог и организации дорожного движения г. Ростова-на-Дону, Департаменту имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону об оспаривании бездействия.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

заместитель прокурора г. Ростова-на-Дона, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия административных ответчиков, выразившегося в непринятии мер к постановке на кадастровый учет автомобильных дорог общего пользования местного значения, возложении обязанности устранить допущенное нарушение.

В обоснование заявленных требований заместитель прокурора г. Ростова-на-Дона указал, что постановлением администрации г. Ростова-на-Дону (далее - администрация) от 20 апреля 2010 года N утвержден перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения города Ростова-на-Дону (далее - Перечень), включающий в себя 1555 объектов улично-дорожной сети. Согласно техническому отчету о выполнении работ по оценке технического состояния автомобильных дорог г. Ростова-на-Дону за 2020 год, подготовленному по заказу департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения г. Ростова-на-Дону (далее - департамент), на территории города расположено 768 автомобильных дорог, имеющих капитальный тип покрытия. В результате проведенной проверки по обращению Лисицкого В.В. установлено, что администрацией не обеспечен кадастровый учет автомобильных дорог, большинство автомобильных дорог учтены в реестре муниципального имущества как объекты движимого имущества. Как следует из письма заместителя главы администрации по транспорту и дорожному хозяйству от 18 ноября 2019 года N, учет автомобильных дорог в реестре муниципального имущества г. Ростова-на-Дону как объектов движимого имущества не противоречит действующему законодательству. Согласно ответу департамента на кадастровый учет поставлены следующие автомобильные дороги: "данные изъяты" В соответствии с ответом департамента на кадастровый учет, помимо указанных выше, поставлены следующие автомобильные дороги: "данные изъяты". МКУ "Управление казной города Ростова-на-Дону" предоставлены аналогичные сведения. По состоянию на 1 ноября 2021 года постановка на кадастровый учет автомобильных дорог общего пользования местного значения с капитальным типом покрытия, расположенных на территории муниципального образования "Город Ростова-на-Дону", не обеспечена.

Решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 25 июля 2022 года административный иск удовлетворен, признано незаконным бездействие департамента и Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону (далее - ДИЗО) по непринятию мер к постановке на кадастровый учет автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования "город Ростов-на-Дону". На департамент и ДИЗО возложена обязанность в срок не позднее 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить постановку на кадастровый учет следующих автомобильных дорог, имеющих капитальный тип покрытия: "данные изъяты"

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 21 ноября 2022 года решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 25 июля 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 9 января 2023 года, ДИЗО ставит вопрос об отмене решения Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 25 июля 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 21 ноября 2022 года. По мнению заявителя, решение суда неисполнимо и не приведет к восстановлению нарушенных прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Ссылается на то, что судами не поставлен под сомнение факт отнесения спорных автомобильных дорог к объектам недвижимого имущества. Также указывает, что департаментом в материалы дела не представлены доказательства надлежащего содержания, своевременного выполнения ремонтных работ, обеспечивающих безопасность дорожного движения и тех автомобильных дорог, в отношении которых не осуществлен кадастровый учет. Считает, что у суда отсутствовали основания для удовлетворения административного иска, так как со стороны муниципальных органов отсутствует бездействие.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 января 2023 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании.

В кассационной жалобе, поступившей в суд кассационной инстанции 25 января 2023 года, МКУ "Управление казной города Ростова-на-Дону" также ставит вопрос об отмене решения Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 25 июля 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 21 ноября 2022 года. Заявитель указывает на отсутствие в материалах дела документов, подтверждающих соблюдение порядка, установленного для создания объектов недвижимого имущества, при возведении спорных автомобильных дорог. Считает, что для определения соответствия спорных объектов требованиям безопасности и отнесения их к объектам капитального строительства необходимы специальные познания в области строительства. Ссылается на то, что судом не поставлен под сомнение факт отнесения автомобильных дорог к объектам недвижимого имущества. Кроме того, обращает внимание на отсутствие в обжалуемых судебных актах нормы права, предусматривающей обязанность муниципалитета по постановке на кадастровый учет автомобильных дорог.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 января 2023 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 16 февраля 2023 года, администрация также ставит вопрос об отмене вышеуказанных судебных актов. По мнению подателя жалобы, суды первой и апелляционной инстанции неправильно определили обстоятельства, имеющие значение для дела, допустили нарушение норм материального права, и выводы, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела. Указывает, что при рассмотрении дела административным истцом не представлены доказательства отнесения спорных автомобильных дорог к объектам недвижимого имущества, как и не приведено объективных и достоверных мотивов отнесения к таковым судами в постановленных решениях. Ссылается на наличие в материалах дела выписки из реестра муниципальной собственности, в соответствии с которой указанные в уточненном административном иске автомобильные дороги (за исключением пяти, которые муниципальной собственностью не являются), состоят в реестре в качестве движимого имущества.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 6 марта 2023 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании.

Заслушав доклад, объяснения путем использования систем видео-конференц-связи представителя администрации Шпигорь В.С, представителя МКУ "Управление казной города Ростова-на-Дону" Шевченко О.Ю, представителя ДИЗО Бутко С.А, поддержавших доводы кассационных жалоб, представителя департамента Филоновой А.В, не возражавшей против удовлетворения жалоб, прокурора Фролову Е.В, возражавшую против доводов кассационных жалоб, изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как видно из материалов дела, во исполнение указания генерального прокурора Российской Федерации от 19 марта 2020 года N "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения" прокуратурой г. Ростова-на-Дону проведен анализ законности в сфере распоряжения муниципальной собственностью на территории г. Ростова-на-Дону.

В ходе проверки установлено, что по состоянию на 1 ноября 2021 года постановка на кадастровый учет автомобильных дорог общего пользования местного значения с капитальным типом покрытия, расположенных на территории муниципального образования г. Ростов-на-Дону, не обеспечена, что свидетельствует о ненадлежащем исполнении департаментом обязанности по управлению и содержанию муниципального имущества, составляющего муниципальную казну, включающую объекты автотранспортной инфраструктуры.

При этом в рамках проверки по обращению ФИО11 по вопросу ограничения проезда по земельному участку, на котором расположен многоквартирный дом N по "адрес", установлено, что администрацией не обеспечен кадастровый учет автомобильных дорог, большинство автомобильных дорог учтены в реестре муниципального имущества г. Ростова-на-Дону как объекты движимого имущества.

Охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства осуществляются путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий. Безопасность дорожного движения - это состояние, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. Обеспечение безопасности дорожного движения - деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.

Обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе посредством установления полномочий и ответственности органов местного самоуправления, регулирования деятельности на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве (статьи 1, 4, 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ)).

Согласно статье 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

В соответствии с частью 9 статьи 6 Закона N 257-ФЗ к собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

Статьей 10 Закона N 257-ФЗ предусмотрено формирование и ведение Единого государственного реестра автомобильных дорог, в который вносятся сведения об автомобильных дорогах независимо от их форм собственности и значения.

При этом согласно части 5 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Исходя из положений пункта 1 части 1 статьи 50 Закона N 131-ФЗ, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных данным Законом вопросов местного значения.

В силу требований частей 6, 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ) государственной регистрации подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со статьями 130, 131, 132, 133.1 и 164 Гражданского кодекса Российской Федерации. В случаях, установленных федеральным законом, государственной регистрации подлежат возникающие, в том числе на основании договора, либо акта органа государственной власти, либо акта органа местного самоуправления, ограничения прав и обременения недвижимого имущества, в частности, сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда, наем жилого помещения.

Государственный кадастровый учет недвижимого имущества - внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о единых недвижимых комплексах, а в случаях, установленных федеральным законом, и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (далее также - объекты недвижимости), которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных данным Законом сведений об объектах недвижимости (далее - государственный кадастровый учет).

Согласно статье 8 Закона N 218-ФЗ в кадастр недвижимости вносятся основные и дополнительные сведения об объекте недвижимости.

К основным сведениям об объекте недвижимости относятся характеристики объекта недвижимости, позволяющие определить такой объект недвижимости в качестве индивидуально-определенной вещи, а также характеристики, которые определяются и изменяются в результате образования земельных участков, уточнения местоположения границ земельных участков, строительства и реконструкции зданий, сооружений, помещений и машино-мест, перепланировки помещений. В случаях, предусмотренных федеральным законом, основные сведения о сооружении могут изменяться в результате капитального ремонта сооружения. Данные сведения вносятся в кадастр недвижимости на основании документов, указанных в пунктах 7, 7.2 - 7.4 части 2 статьи 14 названного Закона, если иное не установлено этим же Законом.

На основании статьи 14 Закона N 218-ФЗ государственный кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав осуществляются на основании заявления, за исключением установленных этим Законом случаев, и документов, поступивших в орган регистрации прав в установленном Законом N 218-ФЗ порядке.

Из системного толкования перечисленных правовых норм следует, что на органе местного самоуправления лежит обязанность осуществлять кадастровый учет на объект недвижимости в виде автомобильной дороги, представляющей собой самостоятельный объект недвижимости в виде сооружения.

Разрешая заявленные прокурором требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что административными ответчиками допущено бездействие, выразившееся в непринятии мер по постановке на кадастровый учет автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования "Город Ростов-на-Дону", что влечет нарушение требований действующего законодательства по исполнению возложенных полномочий в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог и нарушение прав неопределенного круга лиц (пользователей автомобильных дорог) на безопасность дорожного движения.

При этом, признавая незаконным бездействие и возлагая обязанность обеспечить постановку на кадастровый учет автомобильных дорог на ДИЗО и департамент, суд первой инстанции руководствовался решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 июня 2011 года N 138 "Об утверждении Положений об отраслевых (функциональных) органах администрации", согласно которому названные Департаменты являются отраслевыми (функциональными) органами администрации и осуществляют функции по реализации полномочий по проведению единой политики в области управления и распоряжения муниципальной собственностью, а также функции по реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа соответственно.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций о наличии допущенных административными ответчиками нарушений прав и законных интересов неопределенного круга лица, в защиту которых обратился прокурор с административным иском.

Доводы, изложенные в рассматриваемых кассационных жалобах, повторяют позицию заявителей в судах первой и апелляционной инстанций, которой дана надлежащая оценка, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы судов, сводятся к оспариванию правомерности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебного акта в кассационном порядке.

Принимая во внимание изложенное, кассационный суд находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и, вопреки доводам кассационной жалобы, постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

В силу части 1 статьи 322 КАС РФ судья кассационного суда общей юрисдикции вправе вынести определение о приостановлении исполнения обжалуемого судебного акта до окончания производства в суде кассационной инстанции при наличии просьбы об этом в кассационных жалобе, представлении или ходатайстве.

В пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 года N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" указано, что в кассационном определении (дополнительном кассационном определении) также разрешается вопрос об отмене приостановления исполнения судебного акта.

На основании определения судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 января 2023 года исполнение решения Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 25 июля 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 21 ноября 2022 года было приостановлено.

В связи с окончанием производства по кассационным жалобам Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, МКУ "Управление казной города Ростова-на-Дону", администрации приостановление исполнения данных судебных актов подлежит отмене.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 25 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 21 ноября 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, МКУ "Управление казной города Ростова-на-Дону", администрации г. Ростова-на-Дону - без удовлетворения.

Приостановление исполнения решения Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 25 июля 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 21 ноября 2022 года отменить.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 16 марта 2023 года.