Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 27 февраля 2023 г. по делу N 66а-181/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фомина М.В, судей Гылкэ Д.И. и Семейкиной С.А.

при ведении протокола помощником судьи Козловской Л.И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (УИД) 05ОS0000-01-2021-000196-73 (3а-251/2021) по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Дагестан о признании недействующим со дня принятия Закона Республики Дагестан от 9 апреля 2021 г. N 14 "Об особом статусе города Дербента как исторического и культурного центра Республики Дагестан", по апелляционному представлению прокурора на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 27 сентября 2021 г. об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Фомина М.В, пояснений действующего в интересах прокуратуры Республики Дагестан прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО8 поддержавшего апелляционное представление, возражения принявших участие в судебном заседании посредством видеоконференц-связи представителей Народного Собрания Республики Дагестан ФИО9 и Главы Республики Дагестан ФИО10 судебная коллегия

установила:

первый заместитель прокурора Республики Дагестан, действуя в пределах своей компетенции в защиту публичных интересов, обратился в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня принятия Закона Республики Дагестан от 9 апреля 2021 г. N 14 "Об особом статусе города Дербента как исторического и культурного центра Республики Дагестан" (принят Народным Собранием Республики Дагестан 25 марта 2021 г.).

В обоснование заявленных требований административный истец указал на противоречие федеральному законодательству отдельных положений Закона Республики Дагестан, полагал, что оспариваемые нормы нарушают принцип самостоятельности деятельности органов местного самоуправления.

Так, положения статьи 2 Закона, предусматривающие оказание органами государственной власти Республики Дагестан содействия органам местного самоуправления городского округа "город Дербент" в реализации его особого статуса противоречат положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г..N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г..N 131-ФЗ), не предусматривающего такой формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Применяемые в Законе Республики Дагестан понятия "сохранение исторического и культурного наследия", "комплексное социально-экономическое и инновационное развитие территории городского округа", "инвестиционная привлекательность" в Федеральном законе от 6 октября 2003 г..N 131-ФЗ отсутствуют, положения преамбулы оспариваемого Закона об архитектурном облике городского округа "город Дербент" не раскрыто, что свидетельствует о несоблюдении в оспариваемом Законе установленных федеральным законодательством правовых понятий. Частично воспроизведя в статье 3 Закона Республики Дагестан положения Федерального закона от 6 октября 2003 г..N 131-ФЗ в части полномочий органов местного самоуправления городского округа "город Дербент", оспариваемым Законом, по сути, установлено иное правовое регулирование, отличающееся от правового регулирования, установленного федеральным законодательством, противоречащее положениям статьи 9.3 Федерального закона от 25 июня 2002 г..N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и пункту 18 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г..N 131-ФЗ, предусматривающим полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны объектов культурного наследия и не возлагающим на органы местного самоуправления обязанности в сферах "культурных исторических объектов и памятников" и "сохранения культурного и исторического наследия".

Использованная в статье 3 Закона Республики Дагестан формулировка "в пределах установленных законодательством полномочий" указанных противоречий не устраняет, поскольку носит неопределенный характер. Положения статьи 5 Закона Республики Дагестан, возлагающие на органы местного самоуправления городского округа "город Дербент" обязанность по финансированию обеспечения особого статуса города Дербента за счет средств местного самоуправления, противоречат положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г..N 131-ФЗ и Бюджетного кодекса Российской Федерации, закрепляющим принцип самостоятельности бюджетов, предусматривающим наличие у органов местного самоуправления права самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджета, недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Решение вопросов по "особому статусу муниципалитета", "сохранению и совершенствованию исторически сложившегося облика города как важнейшего компонента культурного наследия народов Дагестана" не предусмотрено в перечне вопросов, закрепленных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г..N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", решение которых отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), и которыми, в силу пункта 6 данной статьи, органы местного самоуправления могут быть наделены в порядке, установленном статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г..N 131-ФЗ.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 27 сентября 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционном представлении, срок на внесение которого восстановлен прокурору апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2022 г, административный истец просит решение суда отменить, административное исковое заявление удовлетворить, приводя в обоснование доводы, аналогичные изложенным при предъявлении административных исковых требований, которым, по его мнению, судом не было дано должной правовой оценки.

Относительно доводов апелляционного представления Народным Собранием Республики Дагестан и Главой Республики Дагестан представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, возражений, заслушав пояснения явившихся на заседание суда апелляционной инстанции представителей сторон, судебная коллегия, рассмотрев административное дело на основании части 5 статьи 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 КАС РФ в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле, приходит к следующему выводу.

Как следует из материалов административного дела, установлено судом и не оспаривается лицами, участвующими в деле, 25 марта 2021 г. Народным Собранием Республики Дагестан принят Закон Республики Дагестан N 14 "Об особом статусе города Дербента как исторического и культурного центра Республики Дагестан", который 9 апреля 2021 г. подписан врио Главы Республики Дагестан и в тот же день официально опубликован на официальном интернет-портале правовой информации Республики Дагестан http://pravo.e-dag.ru, а также в печатном издании "Дагестанская правда", выпуск N 79-80 за 15 апреля 2021 г.

В соответствии со статьей 6 Закон вступил в силу со дня его официального опубликования и сохраняет свою юридическую силу на момент рассмотрения дела.

Принимая во внимание положения статьи 59 Конституции Республики Дагестан (принята Конституционным Собранием 10 июля 2003 г.), статей 3, 16, 45-53, 57-62 Закона Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. N 8 "О нормативных правовых актах Республики Дагестан", статей 26, 58, 81- 90 Регламента Народного Собрания Республики Дагестан (утвержден Постановлением от 28 сентября 1995 г.), суд первой инстанции пришел к правильным выводам о том, что оспариваемый правовой акт обладает нормативным характером, принят представительным органом государственной власти Республики Дагестан в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка принятия и опубликования и по данным основаниям административным истцом не оспаривается.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления о признании Закона Республики Дагестан недействующим, суд обоснованно исходил из того, что он принят в пределах компетенции, предусмотренной статьей 73, частью 4 статьи 76, частью 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации, пунктом "б" части 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Закон Республики Дагестан от 9 апреля 2021 г. N 14, согласно его преамбуле, направлен на объединение усилий органов государственной власти Республики Дагестан и органов местного самоуправления городского округа "город Дербент" при создании благоприятных условий для сохранения и совершенствования исторически сложившегося облика города Дербента как важнейшего компонента культурного достояния народов Дагестана.

В силу статьи 1 Закона, под особым статусом города Дербента как исторического и культурного центра Республики Дагестан (далее - особый статус города Дербента) понимается его правовое положение, обусловленное правами и обязанностями органов государственной власти Республики Дагестан и органов местного самоуправления городского округа "город Дербент" по сохранению исторического и культурного наследия города Дербента, разработке мер, направленных на комплексное, устойчивое социально-экономическое и инновационное развитие его территории, повышение его инвестиционной привлекательности и создание условий для развития туризма.

Согласно части 1 статьи 2 Закона, органы государственной власти Республики Дагестан в пределах установленных законодательством полномочий содействуют органам местного самоуправления городского округа "город Дербент" в реализации особого статуса города Дербента путем:

1) создания благоприятных условий для комплексного, устойчивого социально-экономического и инновационного развития территории города Дербента, повышения его инвестиционной привлекательности, создания условий для развития туризма и благоустройства территорий, на которых расположены культурные исторические объекты и памятники;

2) принятия мер по сохранению культурных исторических объектов и памятников на территории города Дербента и осуществления мероприятий по содержанию и благоустройству культурных исторических объектов и памятников;

3) разработки и реализации совместно с органами местного самоуправления городского округа "город Дербент" государственных программ Республики Дагестан, касающихся развития города Дербента как исторического и культурного центра Республики Дагестан;

4) включения мероприятий, направленных на развитие и реализацию особого статуса города Дербента, в Стратегию социально-экономического развития Республики Дагестан. При разработке планов мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Республики Дагестан в них могут предусматриваться отдельные разделы о социально-экономическом развитии города Дербента как исторического и культурного центра Республики Дагестан;

5) проведения международных, российских и республиканских культурных, спортивных и иных мероприятий в городе Дербенте;

6) принятия мер, направленных на патриотическое воспитание детей и молодежи.

В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона, в целях реализации особого статуса города Дербента органы местного самоуправления городского округа "город Дербент" могут быть наделены отдельными государственными полномочиями Республики Дагестан в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу статьи 3 Закона органы местного самоуправления городского округа "город Дербент" в пределах установленных законодательством полномочий:

1) создают благоприятные условия для комплексного, устойчивого социально-экономического и инновационного развития территории города Дербента, повышения его инвестиционной привлекательности, создают условия для развития туризма и благоустройства территорий, на которых расположены культурные исторические объекты и памятники;

2) реализуют муниципальные программы, направленные на развитие территории города Дербента;

3) обеспечивают необходимые условия для проведения международных, российских и республиканских культурных, спортивных и иных мероприятий в городе Дербенте;

4) принимают меры по организации благоустройства, озеленения территории города Дербента;

5) участвуют в разработке и реализации государственных программ Республики Дагестан, касающихся развития города Дербента как исторического и культурного центра Республики Дагестан.

Органы государственной власти Республики Дагестан и органы местного самоуправления городского округа "город Дербент" могут на добровольной основе привлекать для содействия в осуществлении их полномочий, указанных в статьях 2 и 3 настоящего Закона, некоммерческие организации и общественные объединения в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 4 Закона).

В соответствии со статьей 5 Закона финансирование расходов, связанных с реализацией особого статуса города Дербента, за счет средств республиканского бюджета Республики Дагестан, местного бюджета городского округа "город Дербент" и других источников может осуществляться:

1) в рамках государственной программы Республики Дагестан "Комплексное территориальное развитие муниципального образования "городской округ "город Дербент" и других государственных программ Республики Дагестан;

2) путем предоставления субвенций бюджету городского округа "город Дербент" на осуществление органами местного самоуправления городского округа "город Дербент" отдельных государственных полномочий Республики Дагестан;

3) путем предоставления субсидий, дотаций и иных межбюджетных трансфертов бюджету городского округа "город Дербент";

4) в рамках муниципальных программ городского округа "город Дербент";

5) в соответствии с муниципальными правовыми актами городского округа "город Дербент";

6) за счет иных источников финансирования, не запрещенных законодательством.

Давая оценку доводам, изложенным в административном исковом заявлении прокурором, суд исходил из того, что в Российской Федерации общие вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации отнесены к их ведению.

В целях реализации указанных полномочий в Республике Дагестан принят Закон Республики Дагестан от 10 апреля 2002 г. N 16 "Об административно-территориальном устройстве Республики Дагестан", согласно статьям 1, 5 которого, а также "ОК 019-95 Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления" (утвержден Постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995 г. N 413) город Дербент является административно-территориальной единицей республиканского подчинения, в пределах которого осуществляются полномочия органов государственной власти Республики Дагестан, а также организовано и самостоятельно действует местное самоуправление.

С учетом изложенного, руководствуясь положениями статьи 73, части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации, следует признать верными суждения суда о том, что, отнеся вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации к полномочиям органов их государственной власти, действующим федеральным законодательством положений, ограничивающих права субъектов Российской Федерации по правовому регулированию в указанной области, не установлено, с тем условием, чтобы при этом население территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения.

В представлении прокурором фактические данные, ставящие под сомнение указанные выводы суда, не приводятся.

По тем же основаниям судом обоснованно отклонены доводы административного искового заявления о том, что при принятии нормативного правового акта не соблюдено соответствие правовых понятий.

Использование в статье 1 Закона Республики Дагестан от 9 апреля 2021 г. N 14 понятий "сохранение исторического и культурного наследия", "комплексное социально-экономическое и инновационное развитие территории городского округа", "инвестиционная привлекательность", отсутствующих в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, с учетом предмета его регулирования, не свидетельствует о несоответствии Закона Республики Дагестан нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, ссылок на такие нормативные правовые акты административный иск и представление не содержат.

Доводы административного иска о том, что в преамбуле не раскрыто положение об архитектурном облике, отклонены судом, поскольку такого положения преамбула обжалуемого Закона не содержит.

Отклоняя доводы административного иска о том, что закрепленное в статье 2 Закона положение о содействии органов государственной власти Республики Дагестан органам местного самоуправления городского округа "город Дербент" в реализации особого статуса города Дербента противоречит Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, не предусматривающему такой формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, суд исходил из анализа указанной нормы в системном единстве со статьями 3 и 5 Закона.

Как установлено судом и не оспаривалось прокурором в административном исковом заявлении, перечисленные в статье 3 Закона полномочия органов местного самоуправления по реализации особого статуса города Дербента, фактически являются воспроизведением положений других федеральных законов, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления, что, с учетом, вопреки доводам прокурора, не допускающего расширительного толкования указания на осуществление полномочий в пределах, установленных законодательством, не может рассматриваться как установление иного правового регулирования.

По тем же основаниям несостоятельны доводы административного иска о возложении статьей 5 Закона на органы местного самоуправления городского округа "город Дербент" обязанности по финансированию расходов, связанных с его реализацией.

В соответствии с частью 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Следовательно, закрепление в статье 2 Закона такой формы взаимодействия между органами государственной власти Республики Дагестан и органами местного самоуправления городского округа "город Дербент" как содействие в реализации особого статуса города Дербента, а по сути - в реализации предусмотренных федеральным законодательством полномочий, в том числе указанными в статье способами, не может рассматриваться как противоречие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, влекущее признание оспариваемого Закона недействующим.

Оспаривая в рамках настоящего административного дела Закон и заявляя требования о признании его недействующим в полном объеме, доводов о несоответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, статей 4 и 6 Закона, прокурором в административном иске не приведено и судом не установлено.

Таким образом, вопреки утверждению прокурора в административном иске основания считать, что оспариваемым правовым регулированием нарушены права местного самоуправления, отсутствуют.

С учетом того, что оспариваемые положения Закона не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, принимая во внимание разъяснения, содержащиеся в подпункте "а" пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ оснований для удовлетворения заявленного требования у суда не имелось.

При рассмотрении и разрешении административного дела судом правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а изложенные судом выводы соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены постановленного в соответствии с требованиями закона решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 27 сентября 2021 г. оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.

Определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции по правилам главы 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение шести месяцев.

Определение суда апелляционной инстанции в окончательной форме изготовлено 6 марта 2023 г.

Председательствующий

Судьи