Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 01 марта 2023 г. по делу N 8а-1308/2023[88а-2197/2023]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Ровенко П.А, Туктамышевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Матвеевой Натальи Афанасьевны на решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 17 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Матвеевой Натальи Афанасьевны к Окружной администрации города Якутска, Департаменту градостроительства и транспортной инфраструктуры Окружной администрации города Якутска о признании решения незаконным и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Матвеева Н.А. обратилась в Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) с административным исковым заявлением к Окружной администрации города Якутска (далее - Администрация), Департаменту градостроительства и транспортной инфраструктуры Окружной администрации города Якутска (далее - Департамент), в котором просила: признать незаконным заключение комиссии по внесению изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "город Якутск" (далее - Комиссия) от 17 февраля 2022 года N ПЗЗ/02/17-22, в соответствии с которым административному истцу было отказано в удовлетворении заявления об изменении территориальной зоны, в которой расположен принадлежащий ему на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N, с "Л-1" (зона территорий, занятых компактно произрастающей высокорастущей растительностью; естественных ландшафтов; естественных водоемов; сложившихся заниженных участков рельефа, служащих для сбора поверхностных вод с прилегающих территорий и предотвращающих затопление и подтопление прилегающих земельных участков с возможностью использования под сенокошение) на "Ж-2А" (для индивидуального жилищного строительства на территории города Якутска); возложить на административных ответчиков обязанность устранить допущенные нарушения.

В обоснование заявленных требований Матвеева Н.А. указала, что земельный участок с кадастровым номером N, площадью 798 кв. м, расположенный по адресу: "адрес"", имеет вид разрешённого использования "индивидуальный жилой дом".

Считая, что данный земельный участок находится в территориальной зоне "Л-1", административный истец 3 февраля 2022 года подал в Департамент заявление, в котором просил внести изменения в карту зон градостроительных регламентов по видам и параметрам использования земельного участка с кадастровым номером N, отнеся его к территориальной зоне "Ж-2А".

Заключением Комиссии от 17 февраля 2022 года N ПЗЗ/02/17-22 в удовлетворении заявления Матвеевой Н.А. было отказано в связи с тем, что приказом Ленского бассейнового водного управления "Об установлении зоны затопления на территориях, прилегающих к реке Лена в границах населённого пункта Республики Саха (Якутия), городского округа "город Якутск" от 18 марта 2020 года N 80 данная территория входит в зону затопления.

По мнению административного истца, указанное заключение Комиссии является незаконным и необоснованным, а также нарушает его права и охраняемые законом интересы.

Решением Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 17 августа 2022 года, в удовлетворении административного искового заявления Матвеевой Н.А. было отказано.

2 февраля 2023 года Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба административного истца, поданная через Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) 20 января 2023 года, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения в связи с несоответствием выводов судов обстоятельствам дела, допущенными нарушениями при применении норм материального и процессуального права, а также о принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Участвующие в деле лица, извещённые о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций были допущены такого рода нарушения.

Частью 1 статьи 218 КАС РФ предусмотрено, что гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из содержания пункта 2 части 2 и пункта 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки в числе прочего является поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов; предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки направляются, в том числе, физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки в течение двадцати пяти дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, глава местной администрации с учётом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение двадцати пяти дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям; проект о внесении изменений в правила землепользования и застройки (после проведения по нему общественных обсуждений или публичных слушаний) направляется в представительный орган местного самоуправления для его рассмотрения на заседании указанного органа (части 5, 5.1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Распоряжением Администрации от 17 ноября 2020 года N 1801р "О комиссии по внесению изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "город Якутск", утверждён состав Комиссии, а также Положение о комиссии по внесению изменений в правила землепользования и застройки городского округа "город Якутск" (далее - Положение).

Из содержания пунктов 1.1, 1.4 Положения следует, что Комиссия является постоянно действующим межведомственным органом городского округа "город Якутск"; ответственным структурным подразделением Администрации, по приёму предложений по внесению изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "город Якутск" и по внесению изменений в Генеральный план городского округа "город Якутск" является Департамент, который передаёт их на рассмотрение Комиссии.

Пункт 3.1 Положения предусматривает, что Комиссия уполномочена рассматривать предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, составлять заключение по итогам рассмотрения таких предложений, направлять уведомления заявителям о результатах рассмотрения предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки.

Как следует из материалов настоящего административного дела, Матвеева Н.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 798 кв. м, категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование: индивидуальный жилой дом, расположенного по адресу: "адрес" о чём в Едином государственном реестре недвижимости 18 марта 2011 года сделана регистрационная запись N.

Земельный участок с кадастровым номером N расположен в зоне с особыми условиями использования территории - зоне затопления, границы которой установлены приказом Ленского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 22 июня 2020 года N 125 "Об установлении зоны затопления на территориях, прилегающих к реке Лена в границе населённого пункта Республики Саха (Якутия), городского округа "города Якутск", посёлок Пригородный" и внесены в Единый государственный реестр недвижимости 18 августа 2020 года.

3 февраля 2022 года Матвеева Н.А. обратилась с заявлением в Департамент, в котором просила изменить в отношении земельного участка с кадастровым номером N территориальную зону его расположения с "Л-1" (зона территорий, занятых компактно произрастающей высокорастущей растительностью; естественных ландшафтов; естественных водоемов; сложившихся заниженных участков рельефа, служащих для сбора поверхностных вод с прилегающих территорий и предотвращающих затопление и подтопление прилегающих земельных участков с возможностью использования под сенокошение) на территориальную зону "Ж-2А" (для индивидуального жилищного строительства на территории города Якутска).

Пунктом 4 заключения Комиссии от 17 февраля 2022 года N ПЗЗ/02/17-22 в удовлетворении заявления административного истца было отказано на том основании, что в соответствии с приказом Ленского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 18 марта 2020 года N 80 "Об установлении зоны затопления на территориях, прилегающих к реке Лена в границе населённого пункта Республики Саха (Якутия), городского округа "города Якутск" территория в пределах которой расположен земельный участок входит в зону затопления.

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2022 года, с выводами которого согласилась судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия), указал в решении, что согласно карте градостроительного зонирования городского округа "город Якутск", включённой в Правила землепользования и застройки городского округа "город Якутск", принятые решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года N РЯГД-5-9, земельный участок с кадастровым номером N полностью расположен в территориальной зоне "Ж-2А" (для индивидуального жилищного строительства на территории города Якутска), в связи с чем оснований у Комиссии для изменения территориальной зоны по результатам рассмотрения заявления Матвеевой Н.А. не имелось. В свою очередь, сведения о границах зоны с особыми условиями использования территории - зоны затопления были внесены в Единый государственный реестр недвижимости 18 августа 2020 года на основании приказа Ленского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 22 июня 2020 года N 125.

Между тем судами первой и апелляционной инстанций не было учтено, что Комиссия в оспариваемом заключении в качестве обоснования принятого решения не указывала на нахождение земельного участка с кадастровым номером N исключительно в границах территориальной зоны "Ж-2А".

Отказывая в удовлетворении заявления Матвеевой Н.А, Комиссия ссылалась на нахождение спорного земельного участка в зоне затопления, границы которой, по мнению Комиссии, определены приказом Ленского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 18 марта 2020 года N 80 (а не указанным в решении и апелляционном определении приказом Ленского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 22 июня 2020 года N 125).

В то же время, в заявлении от 3 февраля 2022 года административный истец не просил изменить границы зоны с особыми условиями использования территорий, а ставил вопрос об изменении территориальной зоны, в которой расположен принадлежащий ему земельный участок, с "Л-1" на "Ж-2А".

В соответствии с пунктом 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под "территориальными зонами" понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В свою очередь, под "зонами с особыми условиями использования территорий" понимаются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон.

Из разъяснений, приведённых в абзацах первом и втором пункта 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", следует, что при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций и лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, однако не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершённого действия, имевшего место бездействия.

В соответствии с частью 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

При проверке законности решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, в порядке главы 22 КАС РФ суд должен выяснить в полном объёме соблюдение административным ответчиком требований нормативных правовых актов, регулирующих возникшие между сторонами отношения, на основании доказательств, которые обязан представить административный ответчик, а в случае непредставления необходимых доказательств органом, организацией, лицом, наделёнными государственными или иными публичными полномочиями и принявшими оспариваемые решения либо совершившими оспариваемые действия (бездействие), может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе (части 8, 11 и 12 статьи 226 КАС РФ).

Между тем суды первой и апелляционной инстанций не установили и не исследовали все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего административного дела, поскольку Комиссия, являющаяся самостоятельным межведомственным органом городского округа "город Якутск", не была привлечена к участию в административном деле в качестве административного ответчика, хотя заключение данного межведомственного органа непосредственно обжалуется административным истцом.

В силу положений пункта 4 части 1 статьи 310, части 3 статьи 328 КАС РФ принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлечённых к участию в административном деле, является безусловным основанием для отмены судебного акта в кассационном порядке.

В связи с этим судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции, учитывая положения пункта 2 части 1 статьи 329 КАС РФ, приходит к выводу о том, что обжалуемые решение и апелляционное определение подлежат отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда.

При новом рассмотрении дела Якутскому городскому суду Республики Саха (Якутия) следует учесть указанные выше нормы материального и процессуального права, разрешить требования административного истца с учётом надлежащей оценки всех установленных по делу обстоятельств и представленных доказательств.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 17 августа 2022 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) в ином составе суда.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи