Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 февраля 2023 г. по делу N 66а-252/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н, при секретаре Ивановой В.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-297/2022 по административному исковому заявлению Кравченко Е.С. о признании нормативного правового акта недействующим в части

с апелляционной жалобой представителя административного истца Мицкевич Е.Л. на решение Хабаровского краевого суда от 17 октября 2022 года.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Совета депутатов Тополевского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края от 20 мая 2011 года N 157-57 утвержден генеральный план Тополевского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края (далее - Генеральный план).

Решением Совета депутатов Тополевского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края от 29 июля 2011 года N 176-62 утверждены правила землепользования и застройки Тополевского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края (далее - Правила землепользования и застройки), которые включают карту градостроительного зонирования, устанавливающую границы территориальных зон в Тополевском сельском поселении.

Кравченко Е.С. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просила признать недействующими вышеуказанные Правила землепользования и застройки (в редакции решений Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 29 апреля 2022 года N 63-435, от 20 сентября 2022 года N 69-466) в части включения земельного участка с кадастровым номером N в территориальную зону "Р-1" с категорией земель "земли населенных пунктов". В обоснование заявленных требований указала, что 27 декабря 2016 года между администрацией Тополевского сельского поселения Хабаровского муниципального района и главой крестьянского (фермерского) хозяйства Кравченко Е.С. заключен договор N аренды земельного участка с кадастровым номером N. Согласно оспариваемым Правилам землепользования и застройки Тополевского сельского поселения указанный земельный участок расположен в двух территориальных зонах "Р-1" (зона рекреационного назначения) и зона "СХ-2" (зона, запятая объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенная для ведения сельского хозяйства). Установление территориальной зоны "Р-1", а также расположение земельного участка в двух территориальных зонах делает невозможным эффективное использование земельного участка, а также препятствует его выкупу без торгов в порядке, предусмотренном подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации, чем нарушаются права заявителя. Также Кравченко Е.С. полагала, что при переводе земельного участка в другую категорию был нарушен порядок, предусмотренный Федеральным законом от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Решением Хабаровского краевого суда от 17 октября 2022 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель административного истца Мицкевич Е.Л. просит решение суда отменить, ссылаясь в обоснование жалобы на доводы, изложенные в административном иске, кроме того, дополнительно указывает, что из содержания решения нельзя однозначно установить, какие изменения были внесены в Правила землепользования и застройки Тополевского сельского поселения Хабаровского муниципального района, в связи с чем данные изменения нельзя признать законными.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения, в которых он просит решение суда оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещались надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 2 Закона Хабаровского края от 28 июля 2004 года N 208 "О наделении поселковых, сельских муниципальных образований статусом городского, сельского поселения и об установлении их границ" Тополевское сельское муниципальное образование Хабаровского муниципального района наделено статусом сельского поселения.

Согласно статье 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в редакции, действующей на дату утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки Тополевского сельского поселения, утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения.

Генеральный план и правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения (часть 1 статьи 24, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ в Федеральный закон N 131-ФЗ внесены изменения, в соответствии с которыми с 1 мая 2015 года вопросы по утверждению генерального плана и правил землепользования и застройки сельского поселения решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1 статьи 34 и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану поселения как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.

В силу положений частей 3, 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом - положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается, что решениями Собрания депутатов Хабаровского муниципального района Хабаровского края от 29 апреля 2022 года N 63-435 и от 20 сентября 2022 года N 69-466 в Правила землепользования и застройки Тополевского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края внесены изменения.

Как верно установлено судом, оспариваемые решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Тополевского сельского поселения приняты уполномоченным органом, с соблюдением требований законодательства к их форме, процедуре принятия и введению в действие, в том числе опубликования.

В ходе судебного разбирательства также установлено, что 27 декабря 2016 года между администрацией Тополевского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края (арендодатель) и Кравченко Е.С. (арендатор) заключен договор аренды земельного участка N, согласно которому арендодатель предоставляет во временное владение и пользование арендатору из земель категории "земли сельскохозяйственного назначения" земельный участок площадью 60289 кв.м с кадастровым номером N, расположенный по адресу (местоположение): "адрес", с разрешенным использованием - питомники (пункт 1.1 договора); срок действия договора определен с 27 декабря 2016 года по 26 декабря 2023 года (пункт 1.2 договора).

Как следует из ответа Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации Хабаровского муниципального района от 17 июня 2021 года на обращение административного истца, правовые основания в соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации для предоставления земельного участка в собственность за плату с видом разрешенного использования - питомник отсутствуют ввиду нахождения земельного участка согласно Правилам землепользования и застройки Тополевского сельского поселения в территориальной зоне рекреационного назначения, а также в границах населенного пункта с. Матвеевка согласно Генеральному плану Тополевского сельского поселения.

Материалами дела подтверждается, что в соответствии с Генеральным планом Тополевского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края, утвержденным решением Совета депутатов Тополевского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края от 20 мая 2011 года N 157-57, земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах земель населенного пункта с. Матвеевка в функциональной зоне - "рекреационная зона". При этом установленные Генеральным планом границы спорного земельного участка утверждены до предоставления этого земельного участка в аренду административному истцу.

По указанным основаниям являются необоснованными доводы административного истца о нарушении положений Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

В соответствии с Правилами землепользования и застройки Тополевского сельского поселения, утвержденными решением Совета депутатов Тополевского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края от 29 июля 2011 года N 176-62, спорный земельный участок был расположен в территориальной зоне "Р" - зона рекреационно-общественная.

В редакции решения Собрания депутатов Хабаровского муниципального района Хабаровского края от 15 декабря 2020 года N 37-256 согласно Правилам землепользования и застройки земельный участок стал располагаться в двух территориальных зонах "Р" (зона рекреационного назначения) и "СХ-2" (зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения).

В редакции решения Собрания депутатов Хабаровского муниципального района Хабаровского края от 29 апреля 2022 года N 63-435 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки расположение земельного участка с кадастровым номером N в границах двух территориальных зон "Р" (зона рекреационного назначения) и "СХ-2" (зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения) сохранилось.

Как следует из пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

С учетом изложенного судом первой инстанции правомерно указано на то, что нахождение земельного участка в двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что ограничит право административного истца на использование по назначению такого земельного участка, в случае приобретения его в собственность.

В целях устранения названных противоречий 20 сентября 2022 года решением Собрания депутатов Хабаровского муниципального района N 69-466 внесены изменения, в результате чего земельный участок с кадастровым номером N отнесен и расположен в границах территориальной зоны- рекреационного назначения "Р-1", при этом границы земельного участка не изменились.

Таким образом, на момент предоставления в аренду спорный земельный участок с видом разрешенного использования - питомники находился в территориальной рекреационной зоне в границах населенного пункта с. Матвеевка, что не противоречило Генеральному плану Тополевского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края, положения которого административным истцом не оспаривались.

На момент рассмотрения настоящего административного дела земельный участок с кадастровым номером N в соответствии с Правилами землепользования и застройки Тополевского сельского поселения (в редакции решения Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 20 сентября 2022 года N 69-466) также расположен в территориальной зоне "Р-1" (зона рекреационного назначения), где основным видом разрешенного использования предусмотрен вид - питомники.

Доказательств того, что оспариваемым нормативным правовым актом созданы препятствия для выкупа земельного участка, не представлены, доказательства того, что Кравченко Е.С. имеет право или может претендовать на законных основаниях на выкуп без торгов в порядке, предусмотренном подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации, не представлено.

Вопреки доводам апеллянта оспариваемые положения Правил землепользования и застройки являются ясными и недвусмысленными, отвечающими принципу правовой определенности, из содержания решений от 29 апреля 2022 года N 63-435 и от 20 сентября 2022 года N 69-466 возможно установить, какие именно изменения внесены, в том числе в части спорного земельного участка.

Доводы апелляционной жалобы в целом аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, надлежащая оценка которым дана судом первой инстанции, не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о соответствии оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Хабаровского краевого суда от 17 октября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца Мицкевич Е.Л. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Хабаровский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 2 марта 2023 года.