Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 21 февраля 2023 г. по делу N 8а-35548/2022[88а-297/2023-(88а-33353/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шеломановой Л.В, судей Жудова Н.В, Войты И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Эконом-Строй" на решение Фрунзенского районного суда г. Иваново от 16 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ивановского областного суда от 27 сентября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО21 ФИО22, ФИО10, ФИО11 к администрации г. Иваново о признании незаконным разрешения на строительство, Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции Жудова Н.В, объяснения представителя заинтересованного лица ООО Специализированный застройщик "Эконом-Строй" ФИО17, поддержавшего доводы жалобы, объяснения ФИО1 и его представителя адвоката ФИО18, возражавших по жалобе, судебная коллегия

установила:

ФИО1 и другие граждане (далее также - административные истцы) обратились в суд с административным исковым заявлением к администрации г. Иваново (далее также Администрация, административный ответчик), в котором просили признать незаконным разрешение на строительство объекта "Многоквартирный жилой дом со встроенными нежилыми помещениями по адресу: "адрес"" от ДД.ММ.ГГГГ N, выданное администрацией г. Иваново обществу с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Эконом-строй" (далее также ООО СЗ "Эконом-Строй", Общество).

Требования административного иска мотивированы тем, что оспариваемое разрешение на строительство нарушает их права и законные интересы на благоприятные условия проживания, благоприятную окружающую среду, поскольку выдано Администрацией с нарушением градостроительного регламента, установленного Правилами землепользования и застройки города Иваново, в соответствии с которым на территории, в пределах которой ООО СЗ "Эконом-Строй" намеревается осуществлять строительство многоквартирного жилого дома, не допускается размещение высотных многоквартирных домов.

Решением Фрунзенского районного суда г. Иваново от 16 июня 2022 года требования административного иска удовлетворены, указанное разрешение на строительство признано незаконным, на Администрацию возложена обязанность устранить допущенные нарушения путем повторного рассмотрения заявления ООО СЗ "Эконом-Строй" о выдаче разрешения на строительство от ДД.ММ.ГГГГ.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ивановского областного суда от 27 сентября 2022 года решение Фрунзенского районного суда города Иваново от 16 июня 2022 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба Общества без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 8 декабря 2022 года, поставлен вопрос об отмене состоявшихся судебных актов в связи с несоответствием выводов судов обстоятельствам административного дела, неправильным применением судами норм материального права и норм процессуального права, и вынесении нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных административными истцами требований.

Определением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 29 декабря 2022 года кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, судебная коллегия, на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В силу части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами нижестоящих инстанций при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Из дела видно, что по адресу: "адрес" расположен земельный участок с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв.м, относящийся к землям населенных пунктов, с видом разрешенного использования "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) (код вида 2.6)), собственником которого с ДД.ММ.ГГГГ является "данные изъяты"

ДД.ММ.ГГГГ по заявлению собственника земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ администрацией г. Иваново был выдан градостроительный план N (далее - ГПЗУ), в котором в частности была отражена информация об основных видах разрешенного использования земельного участка, располагавшегося на момент выдачи ГПЗУ в территориальной зоне делового, общественного и коммерческого назначения О-1.

Согласно данному ГПЗУ, градостроительный регламент названной территориальной зоны допускал использование находящегося в ее границах упомянутого земельного участка для размещения жилых домов, высотой девять и выше этажей, включая подземные, разделенных на двадцать пять и более квартир, в качестве основного вида разрешенного использования.

ДД.ММ.ГГГГ указанный земельный участок передан в аренду ООО СЗ "Эконом-строй" на неопределенный срок в целях возведения на нем 12-этажного многоквартирного жилого дома со встроенными административными помещениями.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, ДД.ММ.ГГГГ ООО СЗ "Эконом-строй" обратилось в администрацию г. Иваново с заявлением о предоставлении разрешения на строительство 12-этажного многоквартирного жилого дома со встроенными нежилыми помещениями на арендуемом земельном участке, одновременно представив требуемую по закону документацию.

По результатам рассмотрения вышеуказанного заявления, ДД.ММ.ГГГГ администрацией ООО СЗ "Эконом-строй" было выдано оспариваемое разрешение на строительство.

Судом установлено, что до обращения Общества с заявлением о выдаче разрешения на строительство, решением Ивановской городской Думы от 23 декабря 2020 года N 60 в Правила землепользования и застройки г. Иваново внесены изменения, в силу которых арендуемый Обществом земельный участок был отнесен к территориальной зоне Ж-1.2, параметры разрешенного строительства в которой, исходя из установленного градостроительного регламента этой зоны, не предполагали возможность осуществления строительства многоквартирных жилых домов высотой свыше 4 надземных этажей (описание вида разрешенного использования дано в соответствии с кодом 2.1.1 Классификатора, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540).

Законность изменения градостроительного регулирования в этой части подтверждена вступившим в законную силу решением Ивановского областного суда от 29 июня 2021 года по административному делу N.

Разрешая спор и удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции пришел к выводам о том, что выдача оспариваемого разрешения на строительство противоречила градостроительному регламенту территориальной зоны Ж-1.2, требования которого, в силу действующего градостроительного и земельного законодательства, подлежали учету администрацией г.Иваново.

Суд апелляционной инстанции с такими выводами суда первой инстанции согласился, отклонив доводы Общества о том, что в рассматриваемой ситуации надлежало руководствоваться приведенной в ГПЗУ информацией о разрешенном использовании земельного участка, а не требованиями градостроительного регламента, действовавшего на момент выдачи разрешения на строительство.

Мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к вышеуказанным выводам, подробно со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемых судебных актах.

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции находит указанные выводы правильными основанными на обстоятельствах дела, подтвержденных доказательствами, которым дана оценка по правилам статьи 84 КАС РФ.

Как следует из части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Основания отказа в выдаче разрешения на строительство указаны в части 13 статьи 51 ГрК РФ, согласно которой уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Градостроительный регламент, согласно пункту 9 статьи 1 ГрК РФ, - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, что следует из пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ).

Градостроительные регламенты в силу прямого указания закона обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

При этом подпункт 2 пункта 1 статьи 40, статья 42, пункт 4 статьи 85 ЗК РФ устанавливают требования о безусловном исполнении градостроительных регламентов и возможности осуществления строительства новых объектов недвижимости только в соответствии с установленными градостроительными регламентами. Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне. Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (части 2 и 2.1 статьи 37 ГрК РФ, пункт 2 статьи 85 ЗК РФ).

По смыслу приведенных нормативных положений, в их взаимосвязи, возможность возведения объекта недвижимости с определенными параметрами связывается с фактом установления в градостроительном регламенте для конкретного земельного участка соответствующего вида разрешенного использования, предусматривающего такое строительство. При этом закон допускает использование земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, за исключением реконструкции и нового строительства, без установления срока приведения их в соответствие с изменившимся градостроительным регламентом (за исключением случаев, если такое использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры).

В данном случае, на момент обращения Общества с заявлением о выдаче разрешения на строительство, а также выдачи данного разрешения, регламент территориальной зоны смешанной малоэтажной застройки (Ж-1.2), в границах которой расположен земельный участок Общества, указанный в ГПЗУ вид разрешенного использования не предусматривал.

Согласно части 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (часть 2 статьи 57.3 ГрК РФ).

Согласно части 3 статьи 57.3 ГрК РФ в градостроительном плане земельного участка содержится, в том числе информация об основных, условно разрешенных и вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка; о предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок.

Информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня его выдачи. По истечении этого срока использование информации, указанной в градостроительном плане земельного участка, в предусмотренных настоящей частью целях не допускается (часть 10 ст.57.3 ГрК РФ).

Из содержания приведенных норм ГрК РФ следует, что ГПЗУ по существу представляет собой выписку, в том числе из правил землепользования и застройки применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом ГПЗУ не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в правилах землепользования и застройки в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Таким образом, с учетом производного характера ГПЗУ, в случае внесения каких-либо изменений в правила землепользования и застройки, включающих в себя градостроительные регламенты, соответствующая выписка из указанного документа (коим является градостроительный план земельного участка), сделанная до внесения соответствующих изменений, сохраняет свою актуальность только в части, не противоречащей документу градостроительного зонирования, а в остальной части становится недостоверной.

Следовательно, получение ГПЗУ не освобождает застройщика и органы местного самоуправления, регулирующие градостроительную деятельность, от обязанности соблюдения градостроительного и земельного законодательства, изменившегося после выдачи ГПЗУ, в том числе при выдаче разрешения на строительство.

Автор кассационной жалобы, возражая против административного иска, исходит в том числе из отсутствия у обратившихся в суд граждан основанного на законе интереса в оспаривании выданного Обществу разрешения на строительство, полагая приводимые ими доводы о недопустимости высотной застройки, надуманными.

Вместе с тем, как следует из пунктов 1 и 3 части 1 статьи 30 ГрК РФ, правила землепользования и застройки разрабатываются в целях как создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, так и в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Ивановский областной суд, проверяя решение Ивановской городской Думы от 23 декабря 2020 года N 60 на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в своем решении от 29 июня 2021 года в числе прочего пришел к выводу о том, что изменение территориальной зоны с О-1 на Ж-1.2 имело под собой определенные основания, так как для органов местного самоуправления усматривалась и действительно имелась необходимость совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующей территории, которая прежде всего исторически характеризовалась именно малоэтажной застройкой.

В такой ситуации, обращение граждан, проживающих на сопредельных улицах, в суд с настоящим административным иском не может быть признано безосновательным, поскольку реализация выданного Обществу разрешения на строительство повлечет не только изменение установленного судом приоритета публичной цели в развитии спорной территории, но и нарушение достигнутого в ходе общественных обсуждений проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки баланса частного и публичного интересов в вопросе городского зонирования соответствующей территории.

Доводы кассационной жалобы сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 КАС РФ, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 327, 329, 330 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Фрунзенского районного суда г. Иваново от 16 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ивановского областного суда от 27 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Эконом-Строй" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, предусмотренный часть 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированный текст кассационного определения изготовлен 3 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи