Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 21 февраля 2023 г. по делу N 8а-1553/2023[88а-4473/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Белова В.И. и Бритвиной Н.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданное 29 декабря 2022 года кассационное представление прокуратуры Оренбургской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 30 июня 2022 года по административному делу N 2а-93/2022 по административному исковому заявлению Орского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах Российской Федерации, к администрации Гайского городского округа, МУП "Очистные сооружения", отделу жилищно-коммунального хозяйства и капитального строительства администрации Гайского городского округа, МКУ Комитет по управлению имуществом администрации Гайского городского округа об обязании устранить нарушения законодательства об охране окружающей среды.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационного представления, выслушав в его поддержку мнение прокурора Мигунова В.Ю, возражения представителя администрации Гайского городского округа МКУ Комитет по управлению имуществом администрации Гайского городского округа по доверенности Кудабаевой Р.Х. против удовлетворения кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Орский межрайонный природоохранный прокурор (далее - прокурор) обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Гайского городского округа, МУП "Очистные сооружения", отделу жилищно - коммунального хозяйства и капитального строительства администрации Гайского городского округа, МКУ Комитет по управлению имуществом администрации Гайского городского округа о признании незаконным бездействия по непроведению в 2020 - 2021 годах строительства комплекса очистных сооружений в г. Гае Оренбургской области: станции биологической очистки сточных вод; лабораторного корпуса, монтажа модульной котельной, пожарных резервуаров, трансформаторной подстанции; наружных инженерных сетей, канализационно - насосной станции-1, канализационнонасосной станции-2, на земельном участке, адрес объекта: Оренбургская область, г. Гай, юго - западная часть муниципального образования г. Гай, расположенном на земельном участке с кадастровым номером N, площадью 422178 кв.м, расположенном в юго-западной части кадастрового квартала N, с разрешенным использованием - размещение объектов очистных сооружений. Просил возложить на указанные органы и учреждения обязанность в срок до 1 января 2025 года на земельном участке с кадастровым номером N осуществить мероприятия по строительству комплекса очистных сооружений г. Гая Оренбургской области: станции биологической очистки сточных вод; лабораторного корпуса, монтаж модульной котельной, пожарных резервуаров, трансформаторной подстанции; наружных инженерных сетей, канализационно-насосной станции-1, канализационно-насосной станции- 2.

В обоснование заявленных требований прокурором указано, что в ходе проведенной с 24 мая 2021 года по 22 июня 2021 года прокурорской проверки исполнения законодательства о водоотведении в деятельности МУП "Очистные сооружения", использующего водный объект - реку Дунайка в целях сброса сточных вод, в том числе дренажных, образующихся от населения и предприятий г. Гая Оренбургской области, выявлено допущение превышения показателей загрязняющих веществ в очищенных сточных водах на выпуске в указанный водный объект. Выявленные нарушения законодательства в области охраны окружающей среды влекут за собой нарушение прав граждан на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности. Также установлено, что в 2020 - 2021 годах работы по реконструкции, капитальному ремонту, модернизации очистных сооружении Гайского городского округа не проводились в виду отсутствия финансовой возможности.

Решением Гайского городского суда Оренбургской области от 15 марта 2022 года административное исковое заявление Орского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворено частично, постановлено признать незаконным бездействие администрации Гайского городского округа по непроведению в 2020-2021 годах мероприятий по строительству комплекса очистных сооружений в г. Гае Оренбургской области: станции биологической очистки сточных вод; лабораторного корпуса, монтажа модульной котельной, пожарных резервуаров, трансформаторной подстанции; наружных инженерных сетей, канализационно-насосной станции -1, канализационно-насосной станции -2, на земельном участке, адрес объекта: Оренбургская область, г. Гай, юго-западная часть муниципального образования г. Гай, расположенном на земельном участке с кадастровым номером N, площадью 422178 кв.м, расположенном в юго- западной части кадастрового квартала N, с разрешенным использованием - размещение объектов очистных сооружений. На администрацию Гайского городского округа возложена обязанность в срок до 1 июля 2025 года на земельном участке с кадастровым номером N, площадью 422178 кв.м, расположенном в юго-западной части кадастрового квартала N, по адресу: Оренбургская область, г. Гай, юго-западная часть муниципального образования г. Гай, осуществить мероприятия по строительству комплекса очистных сооружений г. Гая Оренбургской области: станции биологической очистки сточных вод; лабораторного корпуса, монтаж модульной котельной, пожарных резервуаров, трансформаторной подстанции; наружных инженерных сетей, канализационно-насосной станции -1, канализационно-насосной станции -2.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 30 июня 2022 года решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Орского межрайонного природоохранного прокурора отказано.

В кассационном представлении прокурор ставит вопрос об отмене апелляционного определения суда апелляционной инстанции, как постановленного при неправильном применении норм материального и процессуального права.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующего в деле лиц, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении данного административного дела.

Так, из материалов административного дела следует, что на территории г. Гая Оренбургской области в целях сброса сточных вод, в том числе дренажных, образующихся от населения и предприятий города, используется комплекс очистных сооружений, являющийся собственностью муниципального образования Гайский городской округ, и переданный в хозяйственное ведение МУП "Очистные сооружения". Сброс сточных вод осуществляется в водный объект - реку Дунайка.

Указанный комплекс очистных сооружений расположен на земельном участке с кадастровым номером N с разрешенным использованием - размещение объектов очистных сооружений, местоположение земельного участка: г. Гай, земельный участок расположен в юго-западной части кадастрового квартала N.

МУП "Очистные сооружения" является специализированной организацией в сфере водоотведения, осуществляющей с апреля 2020 года сбор и обработку сточных вод на территории г. Гая, создано в результате реорганизации в форме выделения из МУП "ЖКХ".

Согласно выписке из ЕГРЮЛ от 9 ноября 2021 года учредителями (участниками) МУП "Очистные сооружения" являются администрация Гайского городского округа, Отдел жилищно - коммунального хозяйства и капитального строительства администрации Гайского городского округа, МКУ "Комитет по управлению имуществом администрации Гайского городского округа".

Также установлено и не оспаривается, что как с 2020 года, так и ранее, значения показателей загрязняющих веществ в очистных сточных водах, образующихся от населения и предприятий г. Гай, на выпуске в водный объект (реку Дунайку) превышены, качество очистки стоков не соответствует требованиям нормативных документов.

В 2015 году по заказу администрации Гайского городского округа ООО "Фортекс - УПЕК" был подготовлен проект "Очистные сооружения хозяйственно - бытовых сточных вод. Первая очередь, производительностью 20000 куб.м/сутки г. Гая", предусматривающий строительство станций биологической очистки сточных вод, наружных инженерных сетей, КНС1, КНС2 и лабораторного корпуса, монтаж модульной котельной, пожарных резервуаров, трансформаторной подстанции.

На указанный проект было получено положительное заключение государственной экспертизы ГАУ "Государственная экспертиза Оренбургской области" от 27 января 2016 года N 56-1-1-3-0002-16. Однако, этот проект не был реализован в связи с отсутствием достаточного финансирования.

Согласно сообщению МУП "Очистные сооружения" от 9 ноября 2021 года N 338 техническое состояние очистных сооружений находится в удовлетворительном состоянии. В 2021 году мероприятия по реконструкции, капитальному ремонту, модернизации очистных сооружений не проводились в виду отсутствия финансовой помощи.

В связи с непроведением административным ответчиком мероприятий по реконструкции (модернизации), капитальному ремонту очистных сооружений, направленных на повышение качества очистки сточных вод в целях снижения негативного воздействия на водный объект, куда эти сточные воды сбрасываются, в целях исключения экологических инцидентов, Орский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с названным исковым заявлением.

Разрешая административный спор и принимая решение о частичном удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции указал, что сброс очищенных сточных вод, в том числе дренажных, образующихся от населения и предприятий г. Гая, в водный объект в нарушение требований законодательства осуществляется с превышением допустимых показателей загрязняющих веществ, что создает угрозу жизни и здоровью населения, угрозу возникновения и распространения заболеваний, причиняет вред окружающей природной среде и является недопустимым. Меры по реконструкции (модернизации), капитальному ремонту очистных сооружений, направленных на повышение качества очистки сточных вод, администрацией Гайского городского округа не принимаются.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая противоположное решение, суд апелляционной инстанции исходил из того, что в материалы дела прокурором доказательств того, что надлежащая санитарная очистка и обезвреживание сточных вод, сбрасываемых на территории г. Гая в водный объект, может быть осуществлена только с помощью строительства нового комплекса очистных сооружений, а именно: станции биологической очистки сточных вод; лабораторного корпуса, монтажа модульной котельной, пожарных резервуаров, трансформаторной подстанции; наружных инженерных сетей, канализационно - насосной станции - 1, канализационно - насосной станции - 2, не представлено.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отметил, что преследуемая прокурором при предъявлении по данному административному делу выше упомянутых требований административного иска совпадает с той целью, достижение которой обусловлено принятым Гайским городским судом Оренбургской области от 25 февраля 2014 года решением по иску прокурора о признании незаконным бездействия администрации Гайского городского округа по непринятию необходимых и достаточных мер к реконструкции и ремонту комплекса очистных сооружений полной биохимической очистки с объектами доочистки в целях приведения качества сбрасываемых сточных вод в р. Дунайка и далее в р. Сухая Губерля до предельно - допустимых концентраций воды водоемов, имеющих рыбохозяйственное значение, по которому на администрацию данного муниципального образования, МКУ "ЖКХ" возложена обязанность в 36 месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить очистку сбрасываемых в р. Дунайка и далее в р. Сухая Губерля сточных вод в соответствии с требованиями природоохранного законодательства.

Судебная коллегия не может согласиться с правильностью выводов судов обеих инстанций по следующим основаниям.

В соответствии с частью 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных названным Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из содержания части 1 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ), водные объекты, используемые в рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.

В соответствии с частью 6 статьи 56 Водного кодекса Российской Федерации сброс в водные объекты сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты, запрещается.

При эксплуатации водохозяйственной системы запрещается осуществлять сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в водных объектах или технологических нормативов, установленных в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды") (пункт 1 части 6 статьи 60 Водного кодекса Российской Федерации).

На основании статьи 34 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" эксплуатация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Согласно статье 3 упомянутого Федерального закона одними из основных принципов охраны окружающей среды, которыми должны руководствоваться в том числе и органы местного самоуправления, являются соблюдение прав человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.

Исходя из содержания статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения городского округа в том числе, относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального образования, организация в границах муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 данного Федерального закона под водоотведением понимается прием, транспортировка и очистка сточных вод с использованием централизованной системы водоотведения.

Приказом Госстроя Российской Федерации от 30 декабря 1999 года N 168 утверждены Правила технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации МДК 3-02.2001.

Согласно пункту 3.3.1 основными задачами эксплуатации очистных сооружений и установок являются:

а) обеспечение проектных параметров очистки сточных вод и обработки осадков с отведением очищенных сточных вод в поверхностные водные объекты, а обезвреженных осадков - в места складирования и утилизации с соблюдением требований, территориальных органов управления использованием и охраной водного фонда, органов Министерства природных ресурсов и Госсанэпиднадзора;

б) организация надежной, экологически безопасной и экономичной работы очистных сооружений;

в) систематический лабораторно-производственный и технологический контроль работы очистных сооружений;

г) контроль за санитарным состоянием сооружений, зданий, их территорий и санитарно-защитных зон;

д) выполнение мероприятий по сокращению сброса сточных вод и загрязняющих веществ и соблюдение норм предельно допустимых сбросов сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты, утвержденных природоохранными органами.

Учитывая названное правовое регулирование, предметом доказывания по данному административному делу является соблюдение административными ответчиками Правил технической эксплуатации систем очистных сооружений, надлежащее обеспечение в границах городского округа водоотведения с соблюдением требований природоохранного законодательства.

Согласно части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Как указано выше, отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд апелляционной инстанции исходил из того, что прокурор не доказал, что надлежащая санитарная очистка и обезвреживание сточных вод, сбрасываемых на территории г. Гая в водный объект, может быть осуществлена только путем строительства нового комплекса очистных сооружений.

Однако, суд апелляционной инстанции не учел, что в силу требований части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации эти обстоятельства должны быть доказаны не прокурором, а административными ответчиками. Именно администрация, его структурные подразделения и учреждения должны доказать, что без осуществления строительства нового комплекса очистных сооружений возможно соблюдение Правил технической эксплуатации систем очистных сооружений, надлежащее обеспечение в границах городского округа водоотведения с соблюдением требований природоохранного законодательства.

В свою очередь суд, в производстве которого находится рассмотрение административного дела, в целях соблюдения состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства должен занимать активную роль для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела.

Эти требования процессуального закона судом апелляционной инстанции при рассмотрении административного дела не выполнены, необходимые доказательства по делу не истребованы.

Ссылка суда апелляционной инстанции на состоявшееся ранее решение Гайского городского суда Оренбургской области от 25 февраля 2014 года о признании незаконным бездействия администрации Гайского городского округа по непринятию необходимых и достаточных мер к реконструкции и ремонту комплекса очистных сооружений полной биохимической очистки с объектами доочистки в целях приведения качества сбрасываемых сточных вод в р. Дунайка и далее в р. Сухая Губерля до предельно - допустимых концентраций воды водоемов, имеющих рыбохозяйственное значение, сама по себе не может является достаточным основанием для отказа в удовлетворении административного иска прокурора по настоящему делу.

Так, названным судебным актом на администрацию данного муниципального образования, МКУ "ЖКХ" возложена обязанность в 36 месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить очистку сбрасываемых в р. Дунайка и далее в р. Сухая Губерля сточных вод в соответствии с требованиями природоохранного законодательства.

То есть, резолютивная часть судебного акта не содержит указания на необходимость реконструкции или модернизации существующих очистных систем.

Данных о том, что упомянутый судебный акт в том или ином виде исполнен администрацией Гайского городского округа в материалы дела не представлено. Напротив, на основании этого решения суда 18 июля 2018 года судебным приставом - исполнителем Гайского РОСП было возбуждено исполнительное производство N 16872/18/56012-ИП, которое на момент рассмотрения дела судами первой и апелляционной инстанций не окончено и не прекращено, требования исполнительного документа не исполнены.

В этой связи, с учетом истечения длительного времени со дня вынесения решения суда по первоначальным требованиям прокурора от 2014 года до подачи нового административного иска с иными требованиями, обстоятельством, подлежащим выяснению в первую очередь, является определение фактического технического состояния очистных сооружений, возможность и целесообразность их реконструкции для целей обеспечения очистки сбрасываемых в р. Дунайка и далее в р. Сухая Губерля сточных вод в соответствии с требованиями природоохранного законодательства; не является ли строительство новых очистных сооружений менее затратным по сравнению с реконструкцией существующих очистных сооружений.

Эти обстоятельства, исключительно со ссылкой на ранее вступивший в силу судебный акт, которым преследуемые прокурором цели, направленные на обеспечение природоохранного законодательства, не достигнуты, судом апелляционной инстанции не выяснены.

При таких обстоятельствах, согласиться с выводами суда апелляционной инстанции об отсутствии неправомерного бездействия административных ответчиков и постановленным по делу судебным актом судебная коллегия не может.

Допущенные судом апелляционной инстанции нарушения являются существенными, привели к принятию неправильного судебного акта, и в силу особенностей кассационного производства не могут быть устранены судом кассационной инстанции.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 30 июня 2022 года отменить, административное дело направить на новое апелляционное рассмотрение в Оренбургский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 9 марта 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: