Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2023 г. по делу N 8а-30166/2022[88а-3085/2023-(88а-29854/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Алексеева Д.В. и Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданные 22 и 23 декабря 2022 года кассационные жалобы Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан и ООО "Транспортные технологии" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 года по административному делу N 3га-514/2022 по административному исковому заявлению ООО "Производственная фирма "АСК" к Министерству природопользования и экологии Республики Башкортостан о признании недействующими со дня его принятия подпункта 12 пункта 2.1 Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения общераспространенных ископаемых на участках недр местного значения на территории Республики Башкортостан, утвержденного приказом Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан от 28 января 2021 года N 49П, приказа Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан от 28 января 2021 года N 49П "О внесении изменений в порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения общераспространенных ископаемых на участках недр местного значения на территории Республики Башкортостан, утвержденного приказом Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан от 15 октября 2019 года N 994п".

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационных жалоб, выслушав в их поддержку объяснения представителя Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан по доверенности Давлетова А.А. и представителя ООО "Транспортные технологии" по доверенности Гумеровой Я.Р, возражения представителя ООО "Производственная фирма "АСК" по ордеру адвоката Дюпина Ю.Н. против удовлетворения кассационных жалоб, заключение прокурора Мигунова В.Ю, полагавшего обжалуемый судебный акт не подлежащим отмене либо изменению, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

На территории Республики Башкортостан порядок получения права пользования участками недр местного значения предусмотрен Законом Республики Башкортостан от 23 декабря 2004 года N 144-з "О порядке получения права пользования участками недр местного значения в Республике Башкортостан" (далее по тексту - Закон Республики Башкортостан от 23 декабря 2004 года N 144-з).

В соответствии со статьей 11 пункта 1 названного Закона заявку на получение права пользования участком недр местного значения заявитель подает в республиканский орган исполнительной власти в сфере регулирования отношений недропользования.

В силу предписаний статьи 11 пункта 2 подпункта 5 Закона Республики Башкортостан от 23 декабря 2004 года N 144-з заявка на получение права пользования участком недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых (для включения в перечень участков недр местного значения) должна содержать согласие собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для целей недропользования, оформленное в порядке и сроки, определяемые Правительством Республики Башкортостан.

Приказом Минэкологии Республики Башкортостан от 15 октября 2019 года N 994п утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения общераспространенных полезных ископаемых на участках недр местного значения на территории Республики Башкортостан, который регламентирует процедуру рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на участках недр местного значения на территории Республики Башкортостан и устанавливает перечень документов для получения права пользования участком недр, включенным в перечни объектов, предлагаемых для предоставления в пользование для геологического изучения за счет собственников том числе привлеченных средств и порядок их подачи в Минэкологии Республики Башкортостан.

Приказом Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан от 28 января 2021 года N 49п внесены изменения в Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения общераспространенных ископаемых на участках недр местного значения на территории Республики Башкортостан, утвержденный Приказом на получение права пользования недрами для геологического изучения общераспространенных ископаемых на участках недр местного значения на территории Республики Башкортостан от 15 октября 2019 года N 994п".

Подпунктом 12 пункта 2.1 Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения общераспространенных ископаемых на участках недр местного значения на территории Республики Башкортостан предусмотрено, что для получения права пользования участком недр, включенным в перечни объектов, предлагаемых для предоставления в пользование для геологического изучения за счет средств собственных (в том числе привлеченных) заявитель должен подать в Минэкологии Республики Башкортостан согласие собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на представление соответствующего земельного участка для целей недропользования, оформленное в порядке и сроки, определяемые Правительством Республики Башкортостан.

ООО "Производственная фирма "АСК" (далее - административный истец) обратилось в Верховный Суд Республики Башкортостан с административным исковым заявлением о признании недействующими: со дня его принятия подпункта 12 пункта 2.1 Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения общераспространенных ископаемых на участках недр местного значения на территории Республики Башкортостан, утвержденного приказом Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан от 28 января 2021 года N 49П; приказа Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан N 49П от 28 января 2021 года "О внесении изменений в порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения общераспространенных ископаемых на участках недр местного значения на территории Республики Башкортостан, утвержденного приказом Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан от 15 октября 2019 года N 994п".

В обоснование поданного административного искового заявления ее автор указывал, что оспариваемые положения нормативных правовых актов противоречат подпункту 4 пункта 2 статьи 15 Федерального закона от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах", закрепляющего правовой принцип равенства всех для доступа к получению в пользование участков недр, а также Закону Республики Башкортостан от 23 декабря 2004 года N 144-з "О порядке получения права пользования участками недр местного значения в Республике Башкортостан", обладающего большей юридической силой.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 16 июня 2022 года в удовлетворении административных исковых требований ООО "Производственная фирма "АСК" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 года решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение, которым административное исковое заявление ООО "Производственная фирма "АСК" удовлетворено, постановлено признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 12 пункта 2.1. Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения общераспространенных полезных ископаемых на участках недр местного значения на территории Республики Башкортостан, утвержденного Приказом Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан от 15 октября 2019 года N 994п, в редакции приказа Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан от 28 января 2021 года N 49п.

В кассационных жалобах Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан и не привлечённое к участию в деле лицо - ООО "Транспортные технологии" ставят вопрос об отмене упомянутого апелляционного определения и оставлении в силе решения суда первой инстанции, утверждая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением установленном законом процедуры компетентным органом в пределах предоставленных законом полномочий, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

ООО "Транспортные технологии" также указывает на то, что обжалуемым апелляционным определением затрагиваются права и законные интересы общества, поскольку соответствующие лицензии на пользование недрами для геологического изучения общераспространенных ископаемых на участках недр местного значения на территории Республики Башкортостан были получены обществом в соответствии с установленной оспариваемым нормативным правовым актом процедурой, в том числе, путем предоставления согласий собственников земельных участков. В связи с тем, что судом апелляционной инстанции не был разрешен вопрос о правовом положении лиц, кому была выдана лицензия в период действия оспариваемого Порядка и Приказа, административный истец, представив обжалуемое апелляционное определение, обратился в арбитражный суд с исками к ООО "Транспортные технологии" о признании недействительными указанных лицензий. Учитывая данные обстоятельства, кассатор полагает, что у него имеется право на обращение в суд с кассационной жалобой.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений при рассмотрении настоящего дела и принятии обжалуемого судебного акта судом апелляционной инстанции не допущено.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Разрешая заявленные требования и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что упомянутый Порядок принят Минэкологии Республики Башкортостан в пределах предоставленных законодательством полномочий, подпункт 12 пункта 2.1 Порядка не противоречит федеральному законодательству.

При этом суд исходил из того, что предусмотренное оспариваемым Порядком согласие собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление земельного участка для целей недропользования не создает условий, которые бы ограничивали других заявителей, а направлено на защиту интересов пользователей недр, так как земельные участки и участки недр связаны неразрывно. Само по себе согласие собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление земельного участка для целей недропользования, является предварительным этапом перед заключением соглашения о предоставлении земельного участка в пользование, либо выдела части земельного участка для целей недропользования.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение о признании недействующим оспариваемого пункта Порядка, суд апелляционной инстанции проанализировав положения Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах", Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), Закона Республики Башкортостан от 23 декабря 2004 год N 144-з "О порядке получения права пользования участками недр местного значения в Республике Башкортостан", пришел к выводу о том, что Минэкологии Республики Башкортостан было не вправе вносить соответствующие изменения в этот Порядок путем издания нормативного правового акта в форме приказа, предусматривающего, что для получения права пользования участком недр, включенным в перечни объектов, предлагаемых для предоставления в пользование для геологического изучения за счет средств собственных (в том числе привлеченных) заявитель должен подать в Минэкологии Республики Башкортостан согласие собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на представление соответствующего земельного участка для целей недропользования, оформленное в порядке и сроки, определяемые Правительством Республики Башкортостан.

Предусмотренная подпунктом 12 пункта 2.1 Порядка обязанность соискателей на право пользования участками недр, включенных в Перечень, прилагать к их заявкам согласие собственников земельных участков, создает неравенство в доступе к получению права пользования участками, недр между подателем (заявителем) заявки на включение участка недр в Перечень и остальными соискателями (заявителями) права пользования тем же участком недр, включившихся в конкурентную борьбу за это право уже после того, как участок недр был включен в Перечень и предложен Минэкологии Республики Башкортостан неограниченному кругу лиц.

Судебная коллегия находит выводы суда апелляционной инстанции правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела, а кассационные жалобы подлежащими отклонению по следующим основаниям.

Статьей 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр регулируются Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" (далее по тексту- Закон Российской Федерации "О недрах").

В соответствии с частью 3 статьи 1.1 названного Закона субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере недропользования определены подпунктом 43 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором указано, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится осуществление предусмотренных законодательством Российской Федерации о недрах полномочий в сфере регулирования отношений недропользования на соответствующих территориях.

Решение вопросов установления порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и пунктом 9 статьи 4 Закона Российской Федерации "О недрах".

Согласно пункту 9 статьи 4 Закона Российской Федерации "О недрах" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относится установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения.

Статьёй 18 упомянутого Закона "О недрах" предусмотрено, что участки недр местного значения предоставляются в пользование для геологического изучения общераспространенных полезных ископаемых, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для осуществления по совмещенной лицензии их геологического изучения, разведки и добычи, для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, используемых для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения, для разведки и добычи подземных вод или для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод и их добычи, для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения садоводческих некоммерческих товариществ и (или) огороднических некоммерческих товариществ, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Основаниями предоставления права пользования участками недр являются принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации: - о предоставлении права пользования участком недр местного значения, включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для геологического изучения недр в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых (абзац 4 пункта 7 статьи 10.1).

На территории Республики Башкортостан порядок получения права пользования участками недр местного значения предусмотрен Законом от 23 декабря 2004 года N 144-з "О порядке получения права пользования участками недр местного значения в Республике Башкортостан".

Статьей 4 этого Закона определено, что право пользования участком недр местного значения предоставляется республиканским органом исполнительной власти в сфере регулирования отношений недропользования и оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Республиканским органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своей компетенции управление государственным фондом недр в отношении участков недр местного значения (далее - недра) является Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан.

В соответствии со статьей 11 пункта 1 Закона Республики Башкортостан от 23 декабря 2004 года N 144-з заявку на получение права пользования участком недр местного значения заявитель подает в республиканский орган исполнительной власти в сфере регулирования отношений недропользования.

Заявка на получение права пользования участком недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых (для включения в перечень участков недр местного значения) должна содержать, в соответствии со статьей 11 пункта 2 подпункт 5 Закона Республики Башкортостан от 23 декабря 2004 года N 144-з "О порядке получения права пользования участками недр местного значения в Республике Башкортостан", согласие собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для целей недропользования, оформленное в порядке и сроки, определяемые Правительством Республики Башкортостан.

Законом Республики Башкортостан N 144-з распределены полномочия между законодательным и исполнительным органами власти.

Решение вопросов установления порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 3 Закона Республики Башкортостан от 23 декабря 2004 года N 144-з организационное и методическое обеспечение системы получения права пользования участками недр возлагается на Минэкологии Республики Башкортостан.

При этом пунктом 4 части 4 статьи 11 Закона Республики Башкортостан N 144-з предусмотрено, что Минэкологии Республики Башкортостан устанавливается порядок рассмотрения заявок на право получения права пользования участком недр местного значения для геологического изучения в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

Руководствуясь приведенным правовым регулированием, суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о том, что Минэкологии Республики Башкортостан наделено только правом устанавливать порядок рассмотрения заявок на право получения права пользования участком недр местного значения для геологического изучения в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, то есть непосредственному порядку приема и рассмотрения заявок на получения этого права.

Следовательно, Минэкологии Республики Башкортостан было не вправе вносить изменения в этот Порядок путем издания нормативного правового акта в форме приказа, предусматривающего совершение заявителя оспариваемых административным истцом действий.

Также, как следует из содержания пункта 5 части 2 статьи 11 Закона Республики Башкортостан от 23 декабря 2004 года N 144-з заявка на получение права пользования участком недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых (для включения в перечень участков недр местного значения) должна содержать, в том числе согласие собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для целей недропользования, оформленное в порядке и сроки, определяемые Правительством Республики Башкортостан.

Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 17 октября 2019 года N 640 утвержден Порядок получения согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление земельного участка для целей недропользования, который устанавливает правила получения согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление земельного участка для целей недропользования.

Таким образом, собственники земельных участков, землепользователи или землевладельцы при включении участков в перечень участков недр местного значения для целей недропользования уже предоставляют свое согласие на его использование для целей недропользования.

Возложение на заявителей повторно получать от собственника земельного участка согласия на его использование для целей недропользования уже после включения участка недр в Перечень создает правовую неопределенность в этом вопросе исходя из возможного изменения волеизъявления собственника земельного участка.

Также, как верно отмечено судом апелляционной инстанции, предусмотренная же подпунктом 12 пункта 2.1 Порядка обязанность соискателей на право пользования участками недр, включенных в Перечень, прилагать к их заявкам согласие собственников земельных участков, приводит к неравенству в доступе к получению права пользования участками, недрами между подателем (заявителем) заявки на включение участка недр в Перечень и остальными соискателями (заявителями) права пользования тем же участком недр, включившихся в конкурентную борьбу за это право уже после того, как участок недр был включен в Перечень и предложен Минэкологии Республики Башкортостан неограниченному кругу лиц.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о неопределенности оспариваемых норм Порядка, порождающих неоднозначное их толкование и применение. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит может привести к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона.

В соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Судебная коллегия соглашается с суждениями суда апелляционной инстанции о том, что оспоренные положения не отвечают критериям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, не обеспечивают единообразного понимания и толкования, что приводит к нарушению конституционных принципов равенства всех перед законом и верховенства закона; устанавливают для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решений.

Руководствуясь вышеприведенными фактами и обстоятельствами дела, суд апелляционной инстанции, обоснованно не согласившись с выводами суда первой инстанции, которые повлияли на итоговый результат разрешения административного спора, отменив решение суда первой инстанции, признал недействующим оспариваемые положения нормативного правового акта

Иное толкование заявителями кассационных жалоб норм права не свидетельствует о судебной ошибке. Приведенные авторами кассационных жалоб доводы, являясь тождественными аргументам, приведенным при рассмотрении дела, получили надлежащую правовую оценку суда апелляционной инстанции и с учетом изложенных в настоящем кассационном определении выводов судебной коллегии не могут повлечь отмену обжалуемого судебного акта.

При таких обстоятельствах апелляционное определение суда апелляционной инстанции подлежит оставлению без изменения, а кассационные жалобы- без удовлетворения.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан и ООО "Транспортные технологии" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 10 марта 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: