Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 21 марта 2023 г. по делу N 8а-6396/2023[88а-8965/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А, судей Ендовицкой Е.В, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Нахабинская инвестиционная компания" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 26 сентября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Нахабинская инвестиционная компания" к администрации городского округа Красногорск Московской области об оспаривании постановления об установлении публичного сервитута.

Заслушав доклад судьи Кривенкова О.В, объяснения представителя административного истца Кирсановой Е.А, поддержавшей кассационную жалобу, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего, что кассационная жалоба подлежит оставлению без удовлетворения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Нахабинская инвестиционная компания" (далее - ООО "Нахабинская инвестиционная компания"), являясь собственником земельного участка с кадастровым номером N, обратилась в суд (с учетом выделения ряда требований для рассмотрения в порядке гражданского производства определением суда от 6 июля 2021 года) к администрации городского округа Красногорск Московской области о признании недействующим постановления от 11 декабря 2020 года N 2587/12 "Об установлении публичного сервитута в отношении земельного участка площадью 572 кв. м. с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", и возложении обязанности разместить сообщение о принятом решении суда на официальном информационном сайте администрации городского округа Красногорск Московской области.

В обоснование требований указало, что в оспариваемом нормативном правовом акте не указано, что действие публичного сервитута распространяется на часть земельного участка, не указаны соответствующие границы; спорный сервитут делает невозможным использование административным истцом земельного участка по целевому назначению для осуществления строительства, лишает его возможности осуществления предпринимательской деятельности и извлечения прибыли. Публичный сервитут установлен в отсутствие публичного интереса; не указано, к каким смежным участкам необходимо обеспечение прохода/проезда, и кому, а также он установлен без учета иных вариантов свободного доступа (проезда и прохода) к смежным земельным участкам. Административный истец полагал, что оспариваемым постановлением нарушаются его права на использование земельного участка.

Определением Красногорского городского суда Московской области от 13 июля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судьи Московского областного суда от 19 января 2022г. отказано в передаче указанного административного дела по подсудности в Арбитражный суд Московской области.

Решением Красногорского городского суда Московской области от 29 марта 2022 года административное исковое заявление удовлетворено. Суд признал недействующим со дня вступления решения в законную силу постановление администрации городского округа Красногорск Московской области от 11 декабря 2020 года N 2587/12 "Об установлении публичного сервитута в отношении земельного участка площадью 572 кв. м с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" и обязал администрацию городского округа Красногорск Московской области в течение месяца со дня вступления решения в законную силу опубликовать сообщение о принятом решении в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 26 сентября 2022 года решение суда отменено и принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В кассационной жалобе, поданной 15 декабря 2022 года через суд первой инстанции, ООО "Нахабинская инвестиционная компания" просит отменить судебный акт апелляционной инстанции и направить дело на новое апелляционное рассмотрение. Указывает, что судом не исследована процедура установления публичного сервитута, которая, по мнению подателя жалобы, нарушена. Собственник земельного участка не извещался о проведении процедуры. Полагает, что организация проезда путем установления публичного сервитута на принадлежащем административному истцу земельном участке не является необходимой, поскольку имеется иная возможность проезда и прохода. Указывает на то, что оспариваемый сервитут установлен не в отношении неопределенного круга лиц, а в отношении определенного юридического лица, что опровергает утверждение административного ответчика о его публичности.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

Согласно пункту 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (публичный сервитут).

Публичный сервитут устанавливается, в том числе для прохода или проезда через земельный участок (подпункт 1 пункта 4 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 8 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации сервитут, публичный сервитут должен устанавливаться и осуществляться на условиях, наименее обременительных для использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием.

Законом Московской области от 7 июня 1996 N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" (далее Закон Московской области N 23/96-ОЗ) предусмотрено, что публичные сервитуты на территории Московской области устанавливаются решением органа местного самоуправления в целях обеспечения муниципальных нужд в случаях, определенных подпунктами 1-7 пункта 4 статьи 23, подпунктами 3-5 статьи 39.38 Земельного кодекса Российской Федерации (часть 1 статьи 17 указанного Закона Московской области).

Положения частей 3-17 данной статьи распространяются на публичные сервитуты, устанавливаемые в случаях, определенных подпунктами 1-7 пункта 4 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации (часть 2 статьи 17 данного Закона Московской области N 23/96-ОЗ).

В части 10 статьи 17 Закона Московской области N 23/96-ОЗ установлено, что в течение пяти рабочих дней со дня регистрации ходатайства об установлении публичного сервитута уполномоченный орган Московской области или орган местного самоуправления направляет письменное извещение о поступлении ходатайства об установлении публичного сервитута правообладателю земельного участка, в отношении которого устанавливается публичный сервитут.

В соответствии с частью 11 статьи 17 Закона Московской области N 23/96-ОЗ решение об установлении публичного сервитута либо об отказе в установлении такого публичного сервитута должно быть принято в течение трех месяцев со дня регистрации ходатайства об установлении публичного сервитута.

Согласно части 12 Закона Московской области N 23/96-ОЗ решение об установлении публичного сервитута должно содержать следующие сведения: 1) о земельном участке, в отношении которого установлен публичный сервитут: кадастровый номер, площадь, категория земель и разрешенное использование земельного участка, адрес или описание местоположения земельного участка, обременения; 2) о содержании публичного сервитута и сфере его действия; 3) о сроке действия публичного сервитута; 4) об условиях установления публичного сервитута; 5) о сроке, в течение которого использование земельного участка (его части) и (или) расположенного на нем объекта недвижимости в соответствии с их разрешенным использованием будет невозможно или существенно затруднено.

Копия решения об установлении публичного сервитута в течение пяти рабочих дней со дня принятия направляется правообладателю земельного участка, в отношении которого он был установлен, и обладателю публичного сервитута часть 14 статьи 17 Закона Московской области N 23/96-ОЗ.

Уведомление обладателя публичного сервитута о государственной регистрации ограничения права на земельный участок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о государственной регистрации недвижимости (часть 15 статьи 17 Закона Московской области N 23/96-ОЗ).

В соответствии с частью 16 статьи 17 Закона Московской области N 23/96-ОЗ решение об установлении публичного сервитута в течение десяти рабочих дней со дня государственной регистрации ограничения права на земельный участок подлежит опубликованию в средствах массовой информации, являющихся источником официального опубликования нормативных правовых актов органов государственной власти Московской области или муниципальных правовых актов.

В случае, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его правообладатель вправе требовать от уполномоченного органа Московской области или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату путем подачи заявления. Заявление рассматривается в течение двух месяцев со дня его регистрации (часть 17 статьи 17 Закона Московской области N 23/96-ОЗ).

Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке (часть 18 статьи 17 Закона Московской области N 23/96-ОЗ).

Обстоятельства, подлежащие выяснению при производстве по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, перечислены в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В силу названной нормы суд проверяет также и наличие компетенции у органа, должностного лица на принятие такого рода нормативного правового акта.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими, о чем дано разъяснение в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в установленной форме и опубликован в законном порядке, на основании указанного постановления Управлением Росреестра по Московской области был внесена соответствующая запись регистрации в сведения Единого государственного реестра недвижимости об ограничении в сведения о земельном участке с кадастровым номером N.

На официальном информационном сайте https://krasnogorsk-adm.ru/ администрации городского округа Красногорск Московской области 3 ноября 2020 года размещена информация о возможном установлении публичного сервитута в отношении земельного участка с кадастровым номером N площадью 572 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, расположенного по адресу: "адрес".

Постановлением администрации городского округа Красногорск Московской области от 11 декабря 2020 года N 2587/12 установлен публичный сервитут сроком на 49 лет в отношении земельного участка площадью 572+/-8 кв. м с кадастровым номером N, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - под иными объектами специального назначения, расположенный в границах городского округа Красногорск, по адресу: "адрес", в пользу населения городского округа Красногорск Московской области в целях обеспечения беспрепятственного прохода/проезда к смежным земельным участкам. Данное постановление опубликовано на официальном сайте Администрации.

Собственником указанного земельного участка с кадастровым номером N является ООО "Нахабинская инвестиционная компания".

Разрешая спор и приходя к выводу об удовлетворении требований административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление об установлении публичного сервитута издано в нарушение частей 10, 15 статьи 17 Закона Московской области N 23/96-ОЗ, а именно администрацией городского округа Красногорск Московской области не было направлено в адрес ООО "Нахабинская инвестиционная компания" письменного извещения о поступлении ходатайства об установлении публичного сервитута, не было сообщено о государственной регистрации сервитута, а также не представлено доказательств обращения каких-либо заинтересованных лиц в орган местного самоуправления с ходатайством об установлении публичного сервитута. В связи с этим суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта. При этом городской суд также исходил из того, что административным ответчиком не представлено доказательств необходимости установления публичного сервитута в интересах жителей городского округа Красногорск, учитывая, что сведения о месте регистрации и проживании лиц, подписавших обращение в администрацию городского округа Красногорск Московской области, на основании которого принято оспариваемое постановление, в материалах дела отсутствуют, а также не представлено доказательств того, что помимо прохода, расположенного на земельном участке административного истца, обеспечить проход граждан иным образом невозможно; доказательств необходимости установления публичного сервитута на всю площадь земельного участка в размере 572 +/- 8 кв. м, а не на его часть, также не представлено. Городским судом сделан вывод, что установленный публичный сервитут нарушает права и законные интересы административного истца, препятствует реализации им в полной мере своих прав на земельный участок с учетом рационального использования земель соответствующей категории.

Отменяя решение городского суда, областной суд установилкруг обстоятельств, подлежащих выяснению при производстве по административному делу об оспаривании нормативного правового акта и перечисленных в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, проверил наличие компетенции у органа, должностного лица на принятие такого рода нормативного правового акта, а также установилналичие специальных обстоятельств, предусмотренных положениями статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации, наличие которых является обязательным для установления в отношении земельного участка публичного сервитута.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с указанными выводами суда апелляционной инстанции.

Согласно пункту 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установлением порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, и наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

При проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (пункт 28 указанного Постановления).

Как установлено судом апелляционной инстанции, оспариваемое постановление было принято в связи с обращениями жителей ЖК "АРТ", поступивших в администрацию городского округа Красногорск Московской области через "Добродел" с приложением фотоматериала, а также на основании заключения комитета по архитектуре и градостроительству Московской области, согласованном министерством имущественных и земельных отношений Московской области, опубликовано в установленном законом порядке.

Согласно публичной кадастровой карте сквозь спорный земельный участок проходит автомобильная дорога общего пользования, а именно по "адрес", которая служит единственным подъездом к жилым домам N, N, N, N, N и зданию автостоянки. При этом согласно представленным в материалы дела документам застройка ЖК "АРТ" была осуществлена таким образом, что заезд на его территорию был возможен только со стороны паркинга, въезд на который возможен только через земельный участок административного истца с кадастровым номером N.

Кроме того, при строительстве ЖК "АРТ" технической документацией было предусмотрено сооружение в виде моста, заезд на который осуществляется через земельный участок с кадастровым номером N.

По делу установлено, что сервитут истребовался для нужд местного населения, для проезда к ЖК "АРТ", на котором расположены многоквартирные дома, а также автостоянка, что применительно к положениям статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации соответствует понятию публичного сервитута.

Установив, что оспариваемое постановление принято административным ответчиком в пределах полномочий с соблюдением процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, порядка опубликования и вступления в законную силу и не противоречит требованиям нормативных правовых актов большей юридической силы, прав административного истца не нарушает, суд апелляционной инстанции обоснованно отменил решение суда первой инстанции и в удовлетворении административного иска ООО "Нахабинская инвестиционная компания" отказал.

Доводы административного истца о необходимости его персонального извещения по вопросу установления постоянного публичного сервитута не предусмотрены действующим законодательством.

Установлено, что наложение публичного сервитута на всю площадь земельного участка с кадастровым номером N в 572 кв. м не создает правовую неопределенность при применении оспариваемого нормативного акта, так как площадь наложения согласно обзорной схеме, фотоматериалам соответствует площади автомобильной дороги, ведущей к ЖК "АРТ", и сооружения в виде эстакады, в связи с чем необходимость указания в оспариваемом постановлении на распространение публичного сервитута на часть земельного участка с кадастровым номером N у администрации отсутствовала.

Доводы административного истца о нарушении процедуры принятия публичного сервитута были предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и обоснованно отклонены.

Административным истцом не представлено доказательств того, что проход, проезд к ЖК "АРТ" (дома N, N, N, N, N и здание автостоянки), не является единственным, а также доказательств, подтверждающих возможность беспрепятственного проезда к указанным домам специального транспорта без учета риска чрезвычайных ситуаций, связанных с потенциальной опасностью блокирования подъездов к домам.

В силу части 2 статьи 274 Гражданского кодекса Российской Федерации обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком.

Ссылки на возможные нарушения прав в связи с потерями в ведении предпринимательской деятельности не свидетельствуют о незаконности оспариваемого постановления, поскольку не подтверждены никакими доказательствами по делу.

Кроме того, оформляя свои права в 2020 году на земельный участок, административный истец был осведомлен о расположении на нем подъездной дороги, а также о расположении эстакады.

Неблагоприятные для административного истца последствия от установления публичного сервитута могут быть компенсированы оплатой за него.

Судебная коллегия полагает выводы суда правильными, все юридически значимые обстоятельства определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Переоценка представленных в дело доказательств не отнесена к полномочиям суда кассационной инстанции.

Выводы, изложенные в апелляционном определении, мотивированы, соответствуют установленным фактическим обстоятельствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом апелляционной инстанции не допущено.

Кассационная жалоба каких-либо иных доводов, обосновывающих необходимость отмены принятого судом апелляционной инстанцией судебного акта, не содержит и сводится лишь к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судов, а также выражению несогласия с произведенной оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене апелляционного определения не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 26 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Нахабинская инвестиционная компания" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 29 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи