Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2023 г. по делу N 8а-1111/2023[88а-3240/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Феофиловой Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 22 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 6 июля 2022 года по административному делу N3а-76/2022 по административному иску заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим абзаца 3 части 4 статьи 2 Закона Пермской области от 30 ноября 2004 года N 1830-388 "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермского края (в редакции Законов Пермского края от 05 февраля 2016 года N 606-ПК, от 13 декабря 2019 года N 480-ПК) в части, предусматривающей применение нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению при предоставлении мер социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Заслушав доклад судьи Феофиловой Л.В, пояснения прокурора Трошкиной А.В, на удовлетворении кассационного представления настаивавшей, возражения представителя заинтересованных лиц Правительства Пермского края, Министерства социального развития Пермского края Веселковой М.Г, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

30 ноября 2004 года Законодательным Собранием Пермской области принят закон Пермской области N 1830-388 "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области" (далее также - Закон Пермской области от 30 ноября 2004 года N 1830-388).

Указанный Закон опубликован в официальных печатных изданиях газета "Звезда" N 206-207 от 11 декабря 2004 года и в Бюллетене Законодательного Собрания и администрации Пермской области N1 от 27 января 2005 года.

В Закон Пермской области от 30 ноября 2004 года N 1830-388 вносились изменения и дополнения.

Частью 4 статьи 2 Закона Пермской области от 30 ноября 2004 года N1830-388 (в редакции законов Пермского края от 5 февраля 2016 года N 606-ПК, от 13 декабря 2019 года N 480-ПК) установлено, что меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг предполагают ежемесячную компенсацию расходов гражданина на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в размере 417 руб.; на оплату жилого помещения нетрудоспособным членам семьи ветерана труда, совместно с ним проживающим, находящихся на полном его иждивении или получающим от него помощь, которая является для них постоянным и основным источником средств к существованию, - в размере 170 руб.

В случае если 50% расходов гражданина на оплату жилого помещения и коммунальных услуг превышают размер ежемесячной денежной компенсации, гражданину гарантируется установление дополнительных мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в форме дополнительной денежной компенсации.

Дополнительная денежная компенсация устанавливается в размере, равном разнице между 50% суммы расходов гражданина на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, определенной исходя их социальной нормы площади жилого помещения но не выше фактической площади жилого помещения, нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению при предоставлении мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях по холодному и горячему водоснабжению, водоотведению, отоплению, норм отпуска твердого топлива на одно домовладение в год в домах, не имеющих централизованного отопления, нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных нормативными правовыми актами Правительства Пермского края, и ежемесячной денежной компенсацией.

Меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются лицам, проживающим в жилых помещениях независимо от форм собственности.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с вышеуказанным административным иском, в обоснование которого указал, что Федеральный закон от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции от 29 июня 2004 года) предусматривал, что лицам, имеющим звание "Ветеран труда" предоставляются права и льготы, в том числе оплата в размере 50% коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных органами местного самоуправления). Оспариваемый Закон Пермской области от 30 ноября 2004 года N 1830-388 принят с учетом передачи полномочий по установлению мер социальной поддержки ветеранов труда в ведение субъектов Российской Федерации в силу положений Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ), предусмотревшего недопустимость ухудшения положения данной категории граждан.

Предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан (ветеранам труда) в размере, предусмотренном Законом Пермской области от 30 ноября 2004 года N 1830-388 в редакции Закона от 5 февраля 2016 года N 606-ПК, не соответствует положениям статьи 7 Конституции Российской Федерации и статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, поскольку определение размера дополнительной денежной компенсации ограничено "специальными" нормативами по электроснабжению в целях предоставления мер социальной поддержки, отличных от "общих" нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях.

Заместитель прокурора Пермского края просил суд признать не действующим с момента принятия Закона Пермского края от 5 февраля 2016 года N 606-ПК в части абзаца третьего части 4 статьи 2, предусматривающей применение нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению при предоставлении мер социальной поддержки отдельным категориям граждан; возложить на Законодательное Собрание Пермского края обязанность принять заменяющий нормативный правовой акт.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство социального развития Пермского края, Правительство Пермского края.

Решением Пермского краевого суда от 22 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 6 июля 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационном представлении, поданном в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции 22 декабря 2022 года, прокурором Пермского края поставлен вопрос об отмене судебных актов и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Губернатором Пермского края, Законодательным Собранием Пермского края на кассационное представление поданы возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о рассмотрении кассационной жалобы извещены заблаговременно и надлежащим образом.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав пояснения прокурора и представителя заинтересованных лиц, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления и возражений на кассационное представление, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что судами такого рода нарушения не допущены.

В соответствии с ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

В силу ч. 2 ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания абзаца 3 части 4 статьи 2 Закона Пермской области от 30 ноября 2004 года N 1830-388 (в редакции Законов Пермского края от 05 февраля 2016 года N 606-ПК, от 13 декабря 2019 года N 480-ПК) отсутствует.

По результатам проверки порядка принятия и введения в действие оспариваемого в части нормативного правового акта, суды пришли к обоснованному выводу, что Закон Пермской области от 30 ноября 2004 года N 1830-388 (в редакции Законов Пермского края от 05 февраля 2016 года N 606-ПК, от 13 декабря 2019 года N 480-ПК) принят уполномоченным органом представительной власти Пермского края с соблюдением требований к форме, порядку принятия, введения в действие и опубликования нормативного правового акта.

Проанализировав содержание норм действующего законодательства Российской Федерации, и субъекта Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда, судами правильно установлено, что при введении оспариваемого правового регулирования административным ответчиком соблюдены требования статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ), согласно части 2 которой при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;

при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Судами установлено и административным истцом не оспаривалось, что ухудшение условий предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда административный истец связывает с размерами мер поддержки по оплате коммунальной услуги по электроснабжению, полагая необходимым при определении размера дополнительной ежемесячной денежной компенсации на оплату жилого помещения и коммунальных услуг использование нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению, утвержденных в соответствии со статьей 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 года N 306 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме", постановлением Правительства Пермского края от 22 августа 2012 года N 699-п "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению в жилых помещениях", отличающихся от нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению при предоставлении мер социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Между тем, в объем доказывания по настоящему административному делу входило установление соответствия оспариваемого правового регулирования критериям, установленным статьей 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.

Как правильно установлено судами, нормативное регулирование порядка предоставления мер социальной поддержки для ветеранов труда имелось как до 01 января 2004 года, так и после передачи указанных полномочий субъектам Российской Федерации, что следует из положений Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 года N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики", редакции которых до 2005 года предусматривали предоставление компенсаций в пределах социальной нормы площади жилья на одного человека, в пределах которой осуществлялось предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг. На уровне субъекта порядок установления социально обоснованного норматива потребления электрической энергии на одного человека в месяц был предусмотрен постановлением Губернатора Пермской области от 01 февраля 1999 года N 37 "О социально обоснованной норме потребления электрической энергии для населения", Законом Пермской области от 03 декабря 2003 года N 1111-227 "Об областных стандартах оплаты жилищно-коммунальных услуг".

При этом до 01 января 2005 года и в настоящее время в расчетах применялся установленный соответствующими нормативными правовыми актами норматив в размере 50 кВтч/чел.

Вопреки доводам кассационного представления, на федеральном уровне до передачи полномочий субъектам в ином порядке предоставление мер социальной поддержки ветеранам в оспариваемой части регламентировано не было.

Подпунктом 6 пункта 2 статьи 22 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", применявшимся до принятия законодательных актов субъектами Российской Федерации, предусматривалось право ветеранов труда на оплату в размере 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади) в пределах социальной нормы площади жилья, установленной законодательством субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 15 Федерального закона от 24 декабря 1992 года N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики", действовавшего до 01 марта 2005 года, социальная норма площади жилья - размер площади жилья, приходящегося на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг.

Социально обоснованный норматив потребления электрической энергии, действовавший до 22 сентября 2006 года, установлен постановлением Губернатора Пермской области от 01 февраля 1999 года N 37.

Доводы представления о том, что социально обоснованная норма потребления электрической энергии на одного человека в месяц в размере 50 кВтч, установленная указанным постановлением, применялась для иных целей, опровергается содержанием указанного нормативного правового акта, в соответствии с которым данная норма утверждена для ветеранов, категории которых определены Законом Российской Федерации "О ветеранах", и малоимущих слоев населения.

Таким образом, как до передачи субъектам полномочий по предоставлению ветеранам труда мер социальной поддержки, так и после введения оспариваемого правового регулирования при расчете скидки за жилищно-коммунальные услуги учитывается социальная норма площади жилья и норматив потребления электрической энергии при предоставлении мер социальной поддержки.

Приведение Законом Пермского края от 05 февраля 2016 года N 606-ПК используемого в оспариваемой норме понятийного аппарата в соответствие с существующим правовым регулированием, без изменения порядка определения (расчета) мер социальной поддержки ветеранам труда, не может свидетельствовать о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт вошел в противоречие с законодательством, имеющим большую юридическую силу.

Судом апелляционной инстанции также установлено, что оспариваемое правовое регулирование в части мер социальной поддержки ветеранов не ниже ранее установленных размеров и условий, представлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года, подтверждается информацией о расходах бюджета при переходе с натуральной формы на денежную форму.

Все доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судами и им дана надлежащая правовая оценка. При этом иное толкование подателем жалобы положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судами норм права, а потому не опровергают правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций, а направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, абзац 3 части 4 статьи 2 Закона Пермской области от 30 ноября 2004 года N 1830-388 "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермского края (в редакции Законов Пермского края от 05 февраля 2016 года N 606-ПК, от 13 декабря 2019 года N 480-ПК) в оспариваемой части не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Пермского краевого суда от 22 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 6 июля 2022 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора Пермского края - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 01 марта 2023 года

Председательствующий

Судьи: