Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2023 г. по делу N 8а-1632/2023[88а-3845/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Феофиловой Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Панина Ивана Анатольевича на решение Ленинского районного суда г. Челябинска от 21 июля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 22 ноября 2022 года по административному делу N 2а-2561/2022 по административному исковому заявлению Панина Ивана Анатольевича о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Заслушав доклад судьи Тетюева С.В, заслушав объяснения представителя административного истца Безгодовой В.А, поддержавшей кассационную жалобу, возражения представителя административного ответчика Управления Росреестра по Челябинской области Жидковой А.Ю, представителя административного ответчика администрации г. Челябинска и заинтересованного лица управления по архитектурно-градостроительному проектированию г. Челябинска Савиной Е.В, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Панин И.А. обратился в суд с административным иском к администрации г. Челябинска о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ" в части изменения вида разрешенного использования земельного участка площадью 1 063 кв.м с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: г. "данные изъяты", "данные изъяты": для эксплуатации нежилого здания торгового дома, изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" на "для эксплуатации нежилого здания - торгового дома".

В обоснование иска указано, что истец является собственником нежилого здания с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "данные изъяты", "данные изъяты". Земельный участок площадью 1 063 кв.м с кадастровым номером "данные изъяты", в границах которого расположено нежилое здание, также принадлежит административному истцу. Земельный участок имеет назначение: для строительства индивидуального жилого дома, для эксплуатации строений и ведения личного подсобного хозяйства. Объект недвижимости, расположенный на земельном участке, в настоящее время имеет назначение нежилого здания - торговый центр. Истец обращался в администрацию г. Челябинска с заявлением о предоставлении документов, необходимых для изменения назначения земельного участка и внесения изменений в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН). Управление Росреестра по Челябинской области отказало в кадастровом учете изменений, так как земельный участок расположен в двух территориальных зонах: Б.1 и К.З.1, что не позволяет истцу самостоятельно выбрать вид разрешенного использования. Управление указало на необходимость предоставления решения органа местного самоуправления об изменении данного вида разрешенного использования. Заявление о внесении изменений в правила землепользования и застройки оставлено администрацией г. Челябинска без ответа, чем нарушены права истца, поскольку он не может привести вид разрешенного использования земельного участка в соответствие с его фактическим использованием.

Определением суда первой инстанции от 21 июня 2022 года к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены Управление Росреестра по Челябинской области, Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области, в качестве заинтересованного лица - управление по архитектурно-градостроительному проектированию г. Челябинска.

Определением суда первой инстанции от 21 июля 2022 года принят отказ Панина И.А от административного иска к администрации г. Челябинска в части требований о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ"; производство по делу в указанной части прекращено.

Решением Ленинского районного суда г. Челябинска от 21 июля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 22 ноября 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной 17 января 2023 года, административный истец Панин И.А. просил решение суда первой инстанции и апелляционное определение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении исковых требований. По его мнению, судами нарушены нормы материального и процессуального права. Истец являлся собственником жилого дома площадью 1229, 2 кв.м и земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" с разрешенным видом использования - для эксплуатации строений и ведения личного подсобного хозяйства. 31 декабря 2014 года администрацией г..Челябинска выдано уведомление о переводе жилого дома в нежилое помещение для размещения торгового дома. 22 июня 2017 года приемочной комиссией администрации был подписан акт, в связи с чем истец считает, что именно с 22 июня 2017 года объект - торговый дом по ул. "данные изъяты", "данные изъяты" должен был отражаться во всей градостроительной и прочей документации как существующий объект с измененным видом разрешенного использования "для эксплуатации нежилого здания - торгового дома". Судами не учтено, что именно на администрации г..Челябинска лежит обязанность по рассмотрению и утверждению документации по планировке территории, именно администрацией города были проигнорированы права истца на объекты недвижимости, не были внесены соответствующие изменения в документацию в части принадлежащего истцу земельного участка. На момент выдачи истцу уведомления о переводе жилого дома в нежилое здание, а также на момент вынесения обжалуемых судебных актов действовало решение Челябинской городской Думы от 09 октября 2012 года N 37/13 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", в связи с чем размещение торгового дома на земельном участке истца, который расположен в территориальной зоне Б1, соответствует основным видам разрешенного использования "для эксплуатации нежилого здания - торгового дома".

Лишь наличие красных линий, которые установлены и утверждены администрацией г..Челябинска 08 июня 2018 года, не позволило Управлению Росреестра по Челябинской области изменить истцу вид разрешенного использования без обращения в суд.

В соответствии с ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся в суд административного истца и представителя административного ответчика ФГБУ "ФКП Росреестра" по Челябинской области, которые извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав представителей сторон, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие основания по данному делу имеются.

Как установлено судами и подтверждается собранными доказательствами, Панин И.А. с 06 мая 2014 года является собственником земельного участка площадью 1 063 кв.м с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: г. "данные изъяты", "данные изъяты"; категория земель - земли населенных пунктов; виды разрешенного использования - для строительства индивидуального жилого дома, для эксплуатации строений и ведения личного подсобного хозяйства. Земельный участок образован из двух земельных участков и поставлен на кадастровый учет 05 февраля 2014 года.

В настоящее время на земельном участке расположено нежилое здание - торговый дом площадью 1 321 кв.м с кадастровым номером "данные изъяты". Ранее на участке располагался жилой дом площадью 1 229, 2 кв.м, который с 18 декабря 2014 года находился в собственности истца и на основании уведомления администрации г. Челябинска от 31 декабря 2014 года N 1880 переведен в нежилое помещение в целях использования для размещения торгового дома.

22 июня 2017 года приемочной комиссией составлен акт N 1199, подтверждающий завершение переустройства и (или) перепланировки нежилого помещения с выполнением работ по благоустройству.

Решением Калининского районного суда г. Челябинска от 15 сентября 2020 года, вступившим в законную силу 23 октября 2020 года (с учетом определения от 23 ноября 2020 года об исправлении описки), за Паниным И.А. признано право собственности на здание площадью 1 321 кв.м с кадастровым номером "данные изъяты", расположенное по адресу: г. "данные изъяты", "данные изъяты"; прекращено право собственности Панина И.А. на жилой дом. На основании данного решения в ЕГРН изменено назначение объекта на нежилое.

По сведениям из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности по состоянию на 06 декабря 2021 года, согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", утв. решением Челябинской городской Думы от 09 октября 2012 года N 37/13, земельный участок административного истца находится в территориальных зонах 06 12 02 Б.1 (многофункциональные общественно-деловые зоны), 06 10 07 К.3.1 (зоны инженерной и транспортной инфраструктур (зоны магистралей городского и районного значения)). Зонирование данного участка в 2013-2021 гг. не изменялось (т.1 л.д. 87-88).

В соответствии с постановлением администрации г. Челябинска от 08 июня 2018 года N 219-п "Об утверждении документации по планировке территории (проект планировки территории с проектом межевания территории) в границах: пр. Победы, ул. Краснознаменная, ул. Дальневосточная, ул. Парашютная, ул. Партизанская, ул. Косарева в Калининском районе города Челябинска" земельный участок истца расположен в границах красных линий ул. "данные изъяты" и находится на территории общего пользования.

Панин И.А. обратился в Управление Росреестра по Челябинской области с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" с "для строительства индивидуального жилого дома, для эксплуатации строений и ведения личного подсобного хозяйства" на "объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные комплексы)". 02 августа 2021 года Управление уведомило заявителя о приостановлении государственного кадастрового учета в связи с тем, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в двух территориальных зонах (Б.1 и К.3.1); поскольку земельный участок большей частью расположен в границах установленных красных линий ул. "данные изъяты", на территории общего пользования, градостроительные регламенты для территориальной зоны К.3.1 на него не распространяются; выбранный заявителем вид разрешенного использования не предусмотрен для территориальной зоны К.3.1. В последующем в кадастровом учете изменений объекта недвижимости Панину И.А. было отказано в связи с непредоставлением решения органа местного самоуправления об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

В октябре 2021 года Панин И.А. обратился в администрацию г. Челябинска с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Челябинска в части земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

В письме от 25 ноября 2021 года управление архитектурно-градостроительного проектирования г. Челябинска сообщило Панину И.А, что в четвертом квартале 2021 года планируется утвердить проект нового Генерального плана г. Челябинска, согласно которому территория земельного участка будет отнесена к зоне смешанной и общественно-деловой застройки; после утверждения нового Генерального плана г. Челябинска в соответствие с ним будут приведены Правила землепользования и застройки г. Челябинска (в течение 2022 года), а также внесены изменения в действующую документацию по планировке территории в части корректировки расположения красных линий улицы "данные изъяты", благодаря которым земельный участок истца перестанет относиться к территории общего пользования; также разъяснено, что лица, заинтересованные во внесении изменений в правила землепользования и застройки, вправе обратиться с заявлением в комиссию по подготовке правил землепользования и застройки в г. Челябинске.

Разрешая спор по существу и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, с которым согласился и суд апелляционной инстанции, пришел к выводу об отсутствии оснований для внесения изменений в кадастровый учет земельного участка путем изменения вида разрешенного использования земельного участка "для строительства индивидуального жилого дома, для эксплуатации строений и ведения личного подсобного хозяйства" на вид "для эксплуатации нежилого здания - торгового дома", при этом суд исходил из того, что административным истцом не соблюдена процедура подготовки документации по планировке территории, к которой относится земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты"; административным истцом избран неверный способ защиты нарушенного права.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене в силу следующего.

В соответствии с п. 1 ст. 263 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Подпунктом 2 п. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Земельный кодекс Российской Федерации называет среди основных принципов земельного законодательства принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подп. 5 п. 1 ст. 1).

Этот принцип земельного законодательства и обусловленное им правовое регулирование, как отмечено в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2019 года N 9-П, объективно предопределены тесной связью земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости. Правовой режим земельного участка и расположенного на нем здания также являются взаимосвязанными и взаимообусловленными.

Принципы единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов и деления земель по целевому назначению, рассматриваемые в системном единстве, позволяют сделать вывод, что при строительстве и эксплуатации объектов недвижимости (здания, сооружения, объекты капитального строительства, линейные объекты) должны соблюдаться требования, обусловленные целевым назначением земельного участка, в границах которого они создаются и используются.

Согласно ч. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 36 ГрК РФ).

В соответствии с ч. 4 ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.

Границы территорий общего пользования обозначаются красными линиями, которые подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (п. 11 ст. 1 ГрК РФ).

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (ч. 7 ст. 37 ГрК РФ).

В соответствии с ч. 5 ст. 37 ГрК РФ решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами. Аналогичные положения закреплены в ст. 9 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", утв. решением Челябинской городской Думы от 09 октября 2012 года N 37/13.

Из приведенных правовых норм следует, что включение земельного участка, находящегося в частной собственности, в границы красных линий улицы, установленных документацией по планировке территории, не препятствует его эксплуатации (до момента изъятия) и не исключает возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка для приведения его в соответствие назначению объекта капитального строительства, расположенного на этом участке (вне зависимости от того, в какой территориальной зоне он находится, какие основные виды разрешенного использования земельных участков предусмотрены градостроительным регламентом для данной территориальной зоны, поскольку действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования).

По смыслу закона, изменение вида разрешенного использования земельного участка в вышеуказанном случае осуществляется в заявительном порядке. Однако в ходе рассмотрения дела судами нижестоящих инстанций не было установлено, обращался ли истец в администрацию г. Челябинска с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Таким заявлением суды посчитали обращение Панина И.А. от 26 октября 2021 года (т.1 л.д. 14), однако в нем ставился вопрос о внесении изменений в действующие Правила землепользования и застройки г. Челябинска, а не об изменении вида разрешенного использования земельного участка на "объекты торговли" или иной вид. Оценка имеющемуся в деле заявлению истца от 03 июня 2021 года (т.1 л.д. 13) судами не дана, в то время как Панин И.А. ссылался на него в исковом заявлении, и не установлено, получал ли истец ответ на это заявление и какого содержания он был. Также судами не проверено, имеются ли у администрации г. Челябинска или ее отраслевых (функциональных) органов полномочия по изменению вида разрешенного использования земельных участков, находящихся в частной собственности.

Включение земельного участка истца в границы красных линий исключало применение судами при рассмотрении дела Правил землепользования и застройки г. Челябинска в части градостроительных регламентов (с учетом положений ч. 4 ст. 36 ГрК РФ), но предполагало выяснение функциональной зоны, к которой отнесен земельный участок, согласно Генеральному плану г. Челябинска. Рассматривая административное дело в 2022 году, суды не установили, был ли утвержден новый Генеральный план г. Челябинска, о котором управление архитектурно-градостроительного проектирования г. Челябинска сообщило Панину И.А. в письме от 25 ноября 2021 года, и к какой функциональной зоне отнесен земельный участок истца в настоящее время. Кроме того, суды не установили, были ли внесены изменения в Правила землепользования и застройки г. Челябинска и документацию по планировке территории после утверждения нового Генерального плана г. Челябинска и в какой территориальной зоне находился этот участок на момент принятия решения по данному делу.

Ссылаясь на документацию по планировке территории, суды ее не исследовали, не выяснили, предусматривает ли она изъятие земельного участка истца для муниципальных нужд, если да, то в какие сроки, и, как следствие, не установили наличие или отсутствие ограничений в использовании истцом принадлежащего ему земельного участка, в том числе с учетом положений ч. 12.6 ст. 45 ГрК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 22 Жилищного кодекса Российской Федерации перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение допускается с учетом соблюдения требований настоящего Кодекса и законодательства о градостроительной деятельности.

Выдача истцу уведомления о переводе жилого помещения в нежилое помещение от 31 декабря 2014 года N 1880 позволяет заключить, что размещение торгового дома на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" соответствовало градостроительному законодательству на момент выдачи уведомления. Вместе с тем в ходе рассмотрения дела стороной ответчика указывалось, что зонирование в отношении территории земельного участка истца в 2013-2021 гг. не изменялось (т.1 л.д. 87-88). Данные обстоятельства не были проверены судами надлежащим образом, в то время как в п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности).

Интерес административного истца заключается в устранении противоречий между документацией на земельный участок и фактическим положением дел, поскольку на этом земельном участке индивидуальный жилой дом отсутствует, расположено нежилое здание - торговый дом, при этом перевод жилого дома в нежилое помещение был осуществлен истцом на основании уведомления администрации г. Челябинска, выданного в установленном законом порядке.

Из положений ст. 227 КАС РФ следует, что возложение на административного ответчика каких-либо обязанностей является способом восстановления нарушенного права истца и возможно лишь в случае признания незаконными оспариваемых решения, действия (бездействия). При этом требование о признании незаконным какого-либо решения (действия, бездействия) истцом сформулировано не было.

Прекращая производство по делу в части требований и разрешая по существу требование о внесении изменений в кадастровый учет земельного участка в части вида его разрешенного использования, суд первой инстанции в ходе подготовки дела к судебному разбирательству не принял мер к уточнению требований административного истца и их фактических оснований, не выяснил, какие решения, действия (бездействие) оспаривал истец, не разъяснил ему право на изменение предмета или основания иска.

В связи с допущенными судами первой и апелляционной инстанций нарушениями норм материального и процессуального права и отсутствием у суда кассационной инстанции возможности их устранения обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное, установить обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, и принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинского районного суда г. Челябинска от 21 июля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 22 ноября 2022 года отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 01 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи