Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 февраля 2023 г. по делу N 66а-482/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Селиверстовой И.В, Константиновой Ю.П, при секретаре Сахарове Р.П, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-270/2022 по административному иску Емелиной Марины Николаевны, Емелина Антона Евгеньевича, Архипова Евгения Викторовича, Межрегиональной общественной организации содействия сохранению и возрождению памятников истории, культуры, архитектуры, исторических и природных ландшафтов "Родина Александра Невского" (далее - МОО "Родина Александра Невского") к департаменту охраны объектов культурного наследия Ярославской области о признании недействующим приказа от 12 января 2022г. N 6 "Об утверждении предмета охраны и границ территории объекта культурного наследия регионального значения", по апелляционной жалобе Емелина Антона Евгеньевича на решение Ярославского областного суда от 18 октября 2022 года, которым в удовлетворении административного иска отказано, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения Емелина А.Е, Архипова Е.В, поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Лазаревой Е.И, полагавшей, что решение суда по доводам жалобы отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Приказом департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области от 12 января 2022 г. N 6 "Об утверждении предмета охраны и границ территории объекта культурного наследия регионального значения" утверждены предмет охраны объекта культурного наследия регионального значения (достопримечательного места) "Плещеево озеро - место основания Петром I русского военно-морского флота", 1688 г. (Ярославская область, Переславский район, Троицкий, Веськовский, Купанский сельские округа; границы территории указанного объекта культурного наследия).

Приказ прошел государственную регистрацию, опубликован с приложениями на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 14 января 2022 г.

Административные истцы обратились в Ярославский областной суд с иском о признании недействующим указанного приказа, ссылаясь на то, что утвержденные границы объекта культурного наследия существенно заужены, что противоречит описанию предмета охраны данного объекта культурного наследия.

Решением Ярославского областного суда от 18 октября 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с постановленным по делу решением, административный истец Емелин А.Е. подал апелляционную жалобу, содержащую просьбу об отмене состоявшегося по делу решения как незаконного и необоснованного.

В обоснование доводов жалобы указано, что в качестве предмета охраны утверждены склоны надводной части Плещеева озера, характер и форма береговой линии Плещеева озера: песчаная равнина с озерным аллювием (глинистые, песчаные и гравийные частицы) покрытая травой, кустарниками и деревьями. Вместе с тем, в границы указанного объекта культурного наследия склоны не вошли, в связи с чем имеется противоречие в изложении предмета охраны объекта культурного наследия и установления его границ, что противоречит действующему законодательству и создает угрозу нарушения прав административных истцов на доступ к объекту культурного наследия в том виде, как он предусмотрен предметом охраны.

Податель жалобы полагает, что судом первой инстанции дана неверная оценка представленному стороной административных истцов заключению специалиста ФИО8, которым был подтвержден, в том числе, факт несоответствия границ объекта культурного наследия его предмету охраны.

Просил отменить постановленное по делу решение и вынести новое, которым удовлетворить заявленные требования.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Оснований для отложения судебного разбирательства судебная коллегия не усмотрела и сочла возможным рассмотреть дело при сложившейся явке.

Выслушав объяснения административных истцов Емелина А.Е, Архипова Е.В, изучив и оценив собранные по делу доказательства, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также - Закон N 73-ФЗ) государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (абзац четвертый преамбулы).

Памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательными и иными правовыми актами СССР и РСФСР, отнесены законодателем к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями названного федерального закона (пункт 3 статьи 64 Закона N 73-ФЗ).

Проанализировав данные положения федерального законодательства, а также регионального законодательства - Закон Ярославской области от 05.06.2008 N 25-з "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Ярославской области", пункт 3.1.1.8. постановления Правительства Ярославской области от 17.06.2015 N 659-п "О департаменте охраны объектов культурного наследия Ярославской области", согласно которому указанный департамент утверждает и изменяет границы территории объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, суд апелляционной инстанции полагает, что оспариваемый региональный нормативный правовой акт издан уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции, с соблюдением процедуры принятия, опубликования и вступления в законную силу.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, суд установил, что противоречий данным актам оспариваемый приказ не имеет. Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции.

Из материалов дела следует, что нормативный правовой акт принят в целях установления границ и обеспечения внесения сведений о предмете охраны объекта культурного наследия в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Из собранных по делу доказательств усматривается, что вид спорного объекта культурного наследия регионального значения "Плещеево озеро - место основания Петром I русского военно-морского флота", 1688г. - достопримечательное место.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона N 73-ФЗ достопримечательное место, как особый вид объектов культурного наследия определяется как "творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов [1]; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки [2]; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей [3]; объекты археологического наследия [4]; места совершения религиозных обрядов [5]; места захоронений жертв массовых репрессий [6]; религиозно-исторические места [7]".

Таким образом, законодательством Российской Федерации выделено семь типов достопримечательных мест.

В рассматриваемом случае речь идет о таком типе достопримечательного места, как места относящиеся к памятным местам, культурным и природным ландшафтам, связанным с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей, которые представляют собой территории, в том числе совместно созданные человеком и природой, характеризующиеся высокой историко-культурной ценностью, в качестве непосредственного отражения выдающихся исторических событий и жизнью исторических личностей.

В качестве ядра территории достопримечательного места, предметно-тематическая ориентация которого связана главным образом с процессами, имеющими в основном событийно-политическую или этногенную окраску, как правило, выступает местность, историко-культурный потенциал которой характеризуется высокой исторической репрезентативностью, тем самым являясь наглядным отражением выдающихся исторических событий, связанных с формированием национальной идентичности народов России.

В рассматриваемом случае таким ядром выступает акватория Плещеева Озера, как места основания Петром I русского военно-морского флота.

Из содержания оспариваемого акта следует, что предметом охраны являются местоположение Плещеево озера, его притоков, устья реки Трубеж и истоки реки Нерль (Векса Плешеевская); морфология и морфометрия Плещеева озера с центральной грубоководной частью; характеристика озерной котловины (ванны): надводная часть надводная часть (склоны и береговые отмели); подводная часть (подводная аккумулятивная терраса); ложе (профундаль); характер и форма береговой линии Плещеева озера: песчаная равнина с озерным аллювием (глинистые, песчаные и гравийные частицы), покрытая травой, кустарником и деревьями; исторически ценное функциональное назначение: обособленный водоем, глубоководное озеро.

В соответствии с пунктом 13 статьи 18 Закона N 73-ФЗ объект культурного наследия, включенный в реестр, подлежит государственной охране со дня принятия соответствующим органом охраны объектов культурного наследия решения о включении его в реестр.

Как следует из пункта 3 статьи 15 названного Закона, в реестре содержатся не только сведения об объектах культурного наследия, но и об их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия, защитных зонах объектов культурного наследия. Указанные сведения являются основными источниками информации при формировании и ведении информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития (статья 3.1 пункт 3 Закона N 73-ФЗ).

Проект границ территории объекта культурного наследия оформляется в графической форме и в текстовой форме (в виде схемы границ).

Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (статья 3.1 пункт 4 Закона N 73-ФЗ).

Сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акты соответствующих органов охраны объектов культурного наследия, указанные в пункте 5 настоящей статьи и части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ территории объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (пункт 7).

Приказом Минкультуры России от 4 июня 2015 года N 1745 утверждены Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия (далее - Требования), в которых предусмотрено, что проект границ территории объекта культурного наследия представляет собой документацию в графической в виде карт (схем) и текстовой форме, а также включает материалы по их обоснованию и утверждению (пункт 5).

Материалы по обоснованию проекта границ территории объекта культурного наследия формируются по результатам проведенных историко-культурных исследований и могут включать:

1) материалы ранее разработанных проектов границ территорий объектов культурного наследия, в отношении которых проведены историко-культурные исследования;

2) сведения об объектах культурного наследия, выявленных объектах культурного наследия и объектах, обладающих признаками объектов культурного наследия, расположенных в границах исследуемой территории;

3) ситуационные планы землепользования с указанием границ современного землепользования;

4) особенности сложившейся структуры землепользования и современной градостроительной ситуации;

5) сведения о существующих зданиях, строениях, инженерных сооружениях и других объектах капитального и временного строительства в соответствии;

6) сведения о существующих природных объектах и территориях (водоемы, холмы, овраги, зеленые насаждения), а также иных природных объектах;

7) иные материалы, необходимые для обоснования проекта границ территории объекта культурного наследия (пункт 5.1.).

Материалы для утверждения проектов границ территорий объектов культурного наследия включают:

1) текстовое описание границ территории объекта культурного наследия;

2) карту (схему) границ территории объекта культурного наследия, включая схему разбивки листов;

3) перечень координат поворотных (характерных) точек границ территории объекта культурного наследия в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.

4) режим использования территории объекта культурного наследия (пункт 5.2.).

Как следует из представленных в административное дело доказательств и пояснений представителя административного ответчика, оспариваемый приказ принят на основании проекта предмета охраны и проекта границ объекта культурного наследия, разработанного специалистом "данные изъяты" ФИО9

В деле представлены документы подтверждающие право указанного лица на проведение государственной историко-культурной экспертизы.

Из содержания проекта предмета охраны и проекта границ объекта культурного наследия следует, что он основан на историко-архивных, историко-культурных, библиографических, натурных и других исследованиях, оформлен в графической форме и в текстовой форме.

Из проекта границ территории объекта культурного наследия, положенного в основу оспариваемого приказа, с однозначностью следует, что границы территории определены на основании исследования, проведенного составителем проекта, а не произвольно. В границы включена не только акватория озера, но и частично береговая линия.

В действующих нормативных правовых актах не содержится определение понятия "историко-культурное исследование". В то же время определение этого понятия приводится в Методических рекомендациях по отнесению историко-культурных территорий к объектам культурного наследия в виде достопримечательного места, которые согласно Письму Министерства культуры России от 28.02.2017 года N49-01.1-39-НМ рекомендованы к применению в целях совершенствования и развития мероприятий по сохранению историко-культурных территорий в виде достопримечательных мест.

Под историко-культурным исследованием в данных методических рекомендациях понимается комплекс архивных, библиографических, натурных и иных исследований, проводимых в целях определения предмета охраны указанного объекта, установления (или актуализации) границ его территории, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам, определяющих условия сохранения, реставрации, приспособления (эксплуатации) объекта культурного наследия, а также сохранения и восстановления традиционных характеристик его градостроительного и природного окружения.

Как усматривается из материалов дела, для определения границ территории проводились архивные, библиографические, натурные и иные исследования с целью установления границ территории объекта культурного наследия.

При разработке проекта были учтены в том числе паспорт исторического памятника от 20 июня 1949 года, на который ссылались административные истцы, содержащий указание на размер установленной охранной зоны: границы озера-берега и наименование объекта - Озеро Плещеево.

Доводы апелляционной жалобы сводятся позиции административных истцов о необоснованном исключении экспертом из предмета охраны части берегов Плещеева Озера, что по мнению административных истцов позволит вести их активную застройку.

Вместе с тем, с такой позицией согласится нельзя, поскольку большая часть береговой линии включена в территорию одноименного национального парка, положение о котором утверждено Приказом Минприроды России от 15.03.2012 N60 "Об утверждении Положения о национальном парке "Плещеево озеро", а в оставшейся части действует запрет, установленный Водным Кодексом Российской Федерации и Постановлением Правительства РФ от 10.09.2020 N 1391 "Об утверждении Правил охраны поверхностных водных объектов".

Таким образом, доказательств нарушения прав административных истцов на сохранность объекта культурного наследия и доступ к культурным ценностям, в процессе рассмотрения дела по существу не добыто, в связи с чем иск обоснованно оставлен без удовлетворения.

Апелляционная жалоба не содержит ссылки на обстоятельства, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Предусмотренных статей 77 КАС РФ оснований для назначения по настоящему административному делу об оспаривании нормативного правового акта историко-культурной и землеустроительной экспертиз не имеется, возникшие в ходе его рассмотрения вопросы не требуют такого рода специальных познаний для правильного разрешения спора по существу, в связи с чем содержащееся в материалах дела заключение специалиста ФИО8, являющееся ее частным мнением, не отвечает требованиям допустимости доказательств, поскольку в соответствующем процессуальном статусе специалиста либо эксперта она к участию в деле не привлекалась, а его выводы не могут быть положены в основу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Таким образом, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ярославского областного суда от 18 октября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Емелина Антона Евгеньевича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: