Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 марта 2023 г. по делу N 8а-2809/2023[88а-9379/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Монмаря Д.В, Шелудько В.В.

рассмотрела путем использования систем видеоконференц-связи кассационное представление исполняющего обязанности прокурора Ростовской области на решение Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 19 октября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Ростовской области к Министерству жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области об оспаривании бездействия

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

первый заместитель прокурора Ростовской области обратился в интересах неопределенного круга лиц в Кировский районный суд г. Ростова-на-Дону с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области (далее - министерство ЖКХ) по непринятию мер к исключению полигона ООО "ТЭК", расположенного по адресу: "адрес" (далее - спорный полигон), из Перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории Ростовской области, утвержденного приказом министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области от 11 мая 2021 года N (в редакции от 29 июня 2021 года N) (далее - Перечень); возложить на министерство ЖКХ обязанность исключить спорный полигон из Перечня.

Решением Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 июля 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 19 октября 2022 года решение Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 июля 2022 года оставлено без изменения.

В кассационном представлении, поступившем в суд первой инстанции 29 декабря 2022 года, исполняющий обязанности прокурора Ростовской области ставит вопрос об отмене решения Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 июля 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 19 октября 2022 года. По мнению заявителя, судами первой и апелляционной инстанций оставлены без внимания доводы, изложенные в административном иске, касающиеся объемов ранее размещенных отходов на спорном полигоне и, как следствие, отсутствие возможности дальнейшего размещения на нем отходов. Ссылается на отсутствие в обжалуемых судебных актах оценки законности размещения спорного полигона в непосредственной близости аэродрома " "данные изъяты"" на расстоянии 2451, 08 м. Также полагает ошибочными выводы судов о пропуске прокурором срока обращения с административным иском.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 января 2023 года кассационное представление с административным делом передано для рассмотрения в судебном заседании.

В отзыве на кассационное представление ООО "ТЭК", министерство ЖКХ просят решение Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 19 октября 2022 года оставить без изменения.

Представители Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и Республике Калмякия, АНО ДПО "Ростовский аэроклуб ДОСААФ России", Войсковой части 41497, Военной прокуратуры гарнизона Ростова-на-Дону в заседание суда кассационной инстанции не явились, от Войсковой части 41497 поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие ее представителя. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие данных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, прокурора Пономареву П.Г, поддержавшую доводы кассационного представления, объяснения путем использования систем видео-конференц-связи представителя ООО "ТЭК" Алавердовой А.Г, представителя министерства ЖКХ Щедриной О.Г, возражавших против удовлетворения кассационного представления, изучив материалы дела и доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как видно из материалов дела, в Генеральную прокуратуру Российской Федерации поступило обращение Лесняка А.А. с просьбой проверить законность выдачи Министерством природных ресурсов Российской Федерации заключения о возможности использования свалки по адресу: Ростовская область, Азовский район, с. Кагальник, Кагальницкое шоссе, 11 "А", 11 "Б", в границах приаэродромной территории без согласования с операторами аэродромов, законность начала размещения отходов на данной территории без получения соответствующего согласования с операторами аэродромов, а также допустимость эксплуатации/строительства объектов по переработке/захоронению отходов на данной территории.

В связи с этим Генеральной прокуратурой в адрес прокуратуры Ростовской области направлены поручения о проведении проверки по изложенным фактам и принятии мер прокурорского реагирования, результаты которой и явились основанием для обращения в суд с административным исковым заявлением.

В соответствии с пунктом 8 статьи 29.1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) до 1 января 2023 года объекты размещения твердых коммунальных отходов, введенные в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, могут быть использованы для размещения твердых коммунальных отходов. Указанные объекты при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, о возможности использования указанных объектов для размещения твердых коммунальных отходов по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть включены в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (далее - перечень). Порядок формирования и изменения перечня и порядок подготовки заключения, предусмотренного настоящим пунктом, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Данные о месте нахождения объектов размещения твердых коммунальных отходов, включенных в перечень, вносятся в территориальную схему обращения с отходами соответствующего субъекта Российской Федерации. Объекты, указанные в данном пункте, подлежат исключению из территориальной схемы обращения с отходами не позднее 1 января 2023 года и подлежат обустройству и рекультивации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Порядком формирования перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды России от 14 мая 2019 года N 303 (действовавшего на момент возникновения спорных правоотношений) данный Порядок формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (далее - Перечень) устанавливает порядок включения объектов размещения твердых коммунальных отходов, введенных в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации (далее - Объекты), в Перечень внесения изменений в Перечень.

В силу пункта 5 Порядка юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые являются правообладателями земельного участка, на котором расположен Объект, и которые планируют осуществлять деятельность по размещению твердых коммунальных отходов на Объекте (далее - Заявитель), направляют в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации заявление о включении Объекта в Перечень. В случае, если Объект расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и пользователь земельного участка не определен, в качестве Заявителя выступает орган местного самоуправления муниципального образования, на территории которого расположен Объект.

Согласно пункту 12 Порядка уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение 7 рабочих дней со дня поступления заключения Минприроды России о возможности использования Объекта для размещения твердых коммунальных отходов принимает решение о включении Объекта в Перечень.

При получении отказа в выдаче заключения Минприроды России о возможности использования Объекта для размещения твердых коммунальных отходов уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение 7 рабочих дней со дня поступления указанного отказа в выдаче заключения принимает решение об отказе во включении Объекта в Перечень.

В соответствии с пунктом 13 Порядка решение о включении или об отказе во включении Объекта в Перечень утверждается актом уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подписанным руководителем (заместителем руководителя) указанного органа.

Согласно пункту 2.19.1 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 18 ноября 2011 года N 135, в сфере обращения с ТКО министерство принимает решение о включении объектов размещения твердых коммунальных отходов в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории Ростовской области в соответствии с пунктом 8 статьи 29.1 Закона N 89-ФЗ.

Судом установлено, что полигон ТКО (свалка ТКО), расположенный по адресу: "адрес" был введен в эксплуатацию в соответствии с решением исполнительного комитета Азовского районного совета депутатов от 28 октября 1972 года N, что подтверждается актом об отведении земельного участка площадью 5.00 га под городскую свалку от 28 ноября 1972 года.

Указанный полигон приказом Росприроднадзора от 27 июля 2016 года включен в государственный реестр объектов размещения отходов, однако в последующем исключен из него приказом Росприроднадзора от 20 июня 2019 года N "Об исключении объектов размещения отходов из государственного реестра объектов размещения отходов".

4 декабря 2018 года между Комитетом имущественных отношений Азовского района и ООО "ТЭК" заключен договор аренды земельного участка N 10/6, в соответствии с условиями которого арендатор принял в аренду земельный участок из категории земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 23 019 кв. м, расположенный по адресу: "адрес", сроком до 27 ноября 2023 года.

Согласно постановлению администрации Азовского района от 19 января 2019 года N Комитету имущественных отношений Азовского района необходимо переоформить с ООО "ТЭК" договор аренды от 27 января 2014 года N земельного участка, площадью 27013 кв. м, из категории земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, с кадастровым номером "данные изъяты", находящегося по адресу: "адрес" сроком на 5 лет.

13 февраля 2020 года генеральным директором ООО "ТЭК" утверждено Техническое задание на производство инженерно-геодезических работ на полигоне твердых коммунальных отходов по адресу: "адрес"

Согласно результатам экспертизы топографо-геодезической фирмы ООО "Геометрикс" от 23 марта 2020 года, а также заключения лицензированной экологической организации ООО "РостЭко", остаточная мощность полигона ТКО, расположенного на земельных участках с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты", составила 294 243, 31 м3 (192 946, 43 тонн).

Письмом Минприроды России от 10 июня 2020 года, адресованным министерству ЖКХ, по вопросу возможности использования спорного полигона твердых коммунальных отходов сообщено об отказе в выдаче заключения в связи с наличием недостоверных сведений в комплекте документов: отсутствует документ, подтверждающий ввод Объекта в эксплуатацию, отсутствует программа мониторинга. Также в данном письме указано, что объект переполнен и отсутствуют производственные мощности по размещению отходов на данном объекте.

Генеральный директор ООО "ТЭК" обратился в министерство ЖКХ с заявлением от 29 июня 2020 года, в котором просил принять на регистрацию и дальнейшее согласование скорректированный комплект документов с целью включения объекта размещения коммунальных отходов, введенного в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющего документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации.

7 июля 2020 года министерством ЖКХ в адрес Минприроды России был направлен повторный пакет документов для получения заключения о возможности использования объекта для размещения твердых коммунальных отходов.

В связи с поступившими замечаниями Минприроды России ООО "ТЭК" были проведены актуальные замеры производственной мощности.

Так, согласно выводам заключения по результатам инженерно-геодезических работ ООО "Геометрикс" от 16 октября 2020 года, объем накопленных отходов за все время эксплуатации полигона ТКО составил 423 423, 65 тонн, а остаточная мощность объекта составила 198 792, 15 тонн.

В соответствии с выводами заключения эколога "данные изъяты" общий (максимальный) объем полигона составляет 665 950, 02 тонн, заполненный объем полигона - 423 423, 65 тонн, в связи с чем время планируемой остаточной эксплуатации полигона составит 3, 16 года или 3 года.

Согласно письму Минприроды России от 19 ноября 2020 года, адресованному Правительству Ростовской области, в рамках рассмотрения материалы повторно были направлены в Росприроднадзор и получена позиция о невозможности использования объекта в связи с превышением проектной вместимости Объекта согласно данным статистической отчетности 2-ТП (отходы). На заседании рабочей группы 5 октября 2020 года было принято решение отложить рассмотрение Объекта до получения дополнительной информации по Объекту из Росприроднадзора и ППК РЭО.

Как следует из протокола рабочей группы от 15 декабря 2020 года N по вопросу размещения твердых коммунальных отходов на территории Ростовской области, решением от 27 ноября 2020 года министерству ЖКХ рекомендовано направить подтверждающие материалы о результатах проведенной экспертизы в срок до 1 декабря 2020 года.

8 апреля 2021 года Минприроды России дало заключение о возможности использования объекта размещения твердых коммунальных отходов, введенного в эксплуатацию до 1 января 2019 года, и не имеющего документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, для размещения твердых коммунальных отходов, согласно которому министерство полагало возможным использование объекта размещения ТКО, расположенного по адресу: "адрес" до 1 января 2023 года с размещением на Объекте не более 62 921 тонн в год.

Данное заключение принято на основании позиций Росприроднадзора России, изложенных в письме от 28 сентября 2020 года N и от 4 февраля 2021 года N, с учетом данных об оставшейся мощности объекта и объема размещенных отходов на объекте размещения отходов, указанных в экспертизе на объект размещения отходов, выполненной ООО "ТЭК".

На основании заключения Минприроды России от 28 апреля 2021 года министерством ЖКХ был разработан приказ от 11 мая 2021 года N "О включении объекта в Перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории Ростовской области", согласно которому в Перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории Ростовской области включен объект полигон ООО "ТЭК".

В дальнейшем приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области от 29 июня 2021 года N в вышеуказанный приказ N внесены изменения с изложением приложения и Перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории Ростовской области в редакции согласно приложению.

Более того, судом также дана подробная оценка доводам прокурора о нахождении полигона ООО "ТЭК" в непосредственной близости от аэродромов " "данные изъяты"" и " "данные изъяты"", по результатам которой установлено, что аэродром "Ростов-на-Дону (Центральный)" является аэродромом государственной авиации 1 класса, передан в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 августа 2007 года N 1034-р в ведение Министерства обороны Российской Федерации, и зарегистрирован в Государственном реестре аэродромов государственной авиации Российской Федерации за N 86.

На аэродроме Ростов-на-Дону (Центральный) базируются войсковые части: войсковая частьт41497 - ВКС РФ, войсковая часть 90150 - ЮВО, войсковая часть 20092 - ГШ ВС РФ, войсковая часть 3686 - ФСВНГ России.

Земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты" расположены в приаэродромной территории аэродрома " "данные изъяты")" и находятся на удалении 28 200 м юго-западнее торца взлетно-посадочной полосы курса взлета и посадки 53 градуса, на боковом удалении 7517 м относительно его оси.

Таким образом, оба участка территориально не относятся к шестой подзоне и находятся вне полос воздушных подходов воздушных судов.

В рассматриваемом случае спорный полигон на земельных участках с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты" соответственно, не располагается в полосе воздушных подходов аэродрома "Ростов-на-Дону (Центральный)", не входит в шестую подзону (с радиусом 15 километров от контрольной точки аэродрома) и не находится под траекторией маршрутов взлета и захода на посадку воздушных судов.

То есть расположение на данных земельных участках каких-либо объектов для размещения и утилизации твердых бытовых (коммунальных) отходов не влияет на безопасность выполнения полетов на аэродроме "Ростов-на-Дону (Центральный)".

Также судом установлено и из материалов дела следует, что в соответствии с ответом Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация) от 1 июля 2019 года в границах объекта размещения отходов, расположенного по адресу: "адрес", приаэродромные территории отсутствуют.

Из ответа администрации Азовского района Ростовской области от 5 июля 2019 года N следует, что территория, на которой расположен объект размещения отходов, не находится в зоне особо назначения и не входит в границы особо охраняемых и приаэродромных территорий.

Разрешая заявленные прокурором требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции пришли к выводу об отсутствии у ООО "ТЭК" обязанности согласовывать возобновление эксплуатации полигона по размещению твердых коммунальных отходов. Суды исходили из того, что незаконности бездействия министерства ЖКХ по непринятию мер к исключению спорного полигона из Перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории Ростовской области не установлено.

При этом судами принято во внимание, что на приказ Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области от 11 мая 2021 года N 76 "О включении объекта в Перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории Ростовской области" Ростовской межрайонной природоохранной прокуратурой 20 августа 2021 года принесен протест с требованием о его отмене, который министерством рассмотрен с направлением прокурору соответствующего ответа. Требований о признании незаконным вышеуказанного приказа прокурор в поданном административном исковом заявлении не ставил.

Кроме того, судами обеих инстанций отмечено, что первым заместителем прокурора Ростовской области был пропущен процессуальный срок обращения в суд с административным исковым заявлением, поскольку установлено, что министерство ЖКХ издало 11 мая 2021 года приказ N "О включении объекта в Перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории Ростовской области", что позволило с 1 января 2022 года размещать твердые коммунальные отходы на земельных участках по адресу: "адрес" Как отмечено выше, на приказ министерства ЖКХ от 11 мая 2021 года N Ростовской межрайонной природоохранной прокуратурой 20 августа 2021 года принесен протест с требованием о его отмене, который министерством рассмотрен с направлением прокурору соответствующего ответа от 10 сентября 2021 года.

Таким образом, о нарушении прав в результате неудовлетворении поданного протеста административному истцу стало известно еще в сентябре 2021 года, однако административный иск подан в суд только 20 мая 2022 года, то есть с пропуском трехмесячного срока, предусмотренного законом.

С учетом приведенных обстоятельств судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Доводы, изложенные в кассационном представлении, повторяют позицию прокуратуры Ростовской области в судах нижестоящих инстанций, которой дана надлежащая оценка, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы судов, сводятся к оспариванию правомерности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебного акта в кассационном порядке.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационной жалобы, исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 19 октября 2022 года оставить без изменения, кассационное представление исполняющего обязанности прокурора Ростовской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 27 марта 2023 года.