Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 марта 2023 г. по делу N 8а-3000/2023[88а-9885/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Монмаря Д.В, Шелудько В.В.

рассмотрела кассационную жалобу представителя Захарова А.А. по доверенности Савиди А.Г. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 29 сентября 2022 года, которым отменено решение Геленджикского городского суда Краснодарского края от 25 августа 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Захарова А.А. к управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик об оспаривании решения.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Захаров А.А. обратился в Геленджикский городской суд Краснодарского края с административным исковым заявлением, в котором просил: признать незаконным ответ управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - Управление) от 12 июля 2021 года N о целесообразности повторно рассмотреть поданное Захаровым А.А. уведомление о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства после утверждения проекта планировки; возложить на Управление обязанность выдать Захарову А.А. уведомление о соответствии параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке на основании уведомления от 8 июля 2021 года и представленных документов в течение семи рабочих дней со дня вступления в законную силу решения суда по рассматриваемому административному иску.

В обоснование заявленных требований Захаров А.А. указал, что является собственником земельного участка площадью 652 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "адрес" для индивидуального жилищного строительства и гостиничного обслуживания. В целях строительства на принадлежащем административному истцу земельном участке объекта индивидуального жилищного строительства административный истец обратился в Управление с уведомлением о планируемом строительстве и приложил к нему предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ) документы. Ответом Управления от 12 июля 2021 года Захарову А.А. отказано в выдаче уведомления о соответствии параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке. С указанным отказом Захаров А.А. не согласен и полагает его незаконным.

Решением Геленджикского городского суда Краснодарского края от 29 сентября 2022 года административный иск удовлетворен. Суд признал незаконным ответ управления от 12 июля 2021 года N о целесообразности повторно рассмотреть поданное Захаровым А.А. уведомление о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства после утверждения проекта планировки. На Управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав, свобод и реализации законных интересов Захарова А.А, восстановить данные права, свободы и законные интересы способом направления Захарову А.А. уведомления о соответствии параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке на основании поданного им уведомления от 8 июля 2021 года о планируемом строительстве и приложенных к нему документов в течение семи рабочих дней c дня вступления в законную силу данного решения суда.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 29 сентября 2022 года решение Геленджикского городского суда Краснодарского края от 29 сентября 2022 года отменено, по делу принято новое решение об отказе Захарову А.А. в удовлетворении административного иска.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 9 января 2023 года, представитель Захарова А.А. по доверенности Савиди А.Г. ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 29 сентября 2022 года и оставлении в силе решения Геленджикского городского суда Краснодарского края от 29 сентября 2022 года. Как указывает заявитель, в апелляционном определении не содержится ни одного довода, обосновывающего обязательность разработки и утверждения проекта планировки массива, в котором расположен принадлежащий Захарову А.А. земельный участок. Также ссылается на то, что ГрК РФ не предусматривает возможность определения органом местного самоуправления целесообразности либо нецелесообразности рассмотрения уведомления о начале строительства. Обращает внимание на то, что суд апелляционной инстанции проигнорировал указания вышестоящего суда относительно доводов об отсутствии инженерной инфраструктуры.

Определением судьи от 26 января 2023 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав доклад, объяснения представителя Захарова А.А. по доверенности Савиди А.Г, поддержавшего доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела и доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

Положения части 1 статьи 218 КАС РФ предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

Решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца может быть принято только в том случае, если таковые имели место со стороны административного ответчика и суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

Из материалов дела видно, что Захаров А.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 652 кв. м, расположенного по адресу: "адрес" с видами разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, гостиничное обслуживание, для объектов жилой застройки.

8 июля 2021 года Захаров А.А. обратился в Управление с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства.

Ответом Управления от 12 июля 2021 года N заявителю сообщено, что раздел массива, в который входит земельный участок, принадлежащий Захарову А.А, был произведен без учета утвержденного в установленном порядке проекта планировки и межевания территории. Отсутствие документации по планировке территории может привести к хаотичной застройке данного массива. В процессе разработки проекта планировки возможны изменения в функциональном зонировании. В связи с этим административный ответчик сообщил заявителю, что уведомление о планируемом строительстве целесообразно рассмотреть повторно после утверждения проекта планировки.

Суд первой инстанции, признавая указанный ответ незаконным, исходил из того, что ГрК РФ не предусматривает возможность определения органом местного самоуправления целесообразности либо нецелесообразности рассмотрения уведомления о начале строительства, прямо предписывая совершить определенные действия, а именно направить застройщику уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке либо о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке на основании пункта 7 стати 51.1 ГрК РФ.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение об отказе в удовлетворении заявленных Захаровым А.А. требований, суд апелляционной инстанции указал, что нижестоящим судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, и неправильно применены нормы материального права. В частности, судебная коллегия исходила из того, что район, в котором расположен земельный участок Захарова А.А, не обеспечен инженерной и социально-бытовой инфраструктурами. В ближайшей перспективе, в связи с отсутствием инвестиционных средств, за счет бюджета городского округа данный район не будет обеспечен необходимой социальной и инженерной инфраструктурой. Игнорирование требований градостроительного законодательства приводит к стихийной застройке новых массивов, без учета требуемых инженерных и транспортных коммуникаций, необходимой социальной инфраструктуры.

При таких обстоятельствах, учитывая, что административным истцом не представлены доказательства незаконности оспариваемого ответа, он является законным и обоснованным, а выводы суда первой инстанции об обратном не соответствуют обстоятельствам дела.

Вместе с тем судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не может признать такие выводы суда апелляционной инстанции законными и обоснованными.

Согласно пункту 1 статьи 51.1 ГрК РФ в целях строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома застройщик подает на бумажном носителе посредством личного обращения в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, в том числе через многофункциональный центр, либо направляет в указанные органы посредством почтового отправления с уведомлением о вручении или единого портала государственных и муниципальных услуг уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома (далее также - уведомление о планируемом строительстве), содержащее сведения, указанные в приведенной статье ГрК РФ.

Пунктом 7 статьи 51.1 ГрК РФ предусмотрено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в течение семи рабочих дней со дня поступления уведомления о планируемом строительстве:

1) проводит проверку соответствия указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным данным Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве, а также допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации;

2) направляет застройщику способом, определенным им в уведомлении о планируемом строительстве, уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке либо о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

В соответствии с пунктом 10 статьи 51.1 ГрК РФ уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке направляется застройщику только в случае, если:

1) указанные в уведомлении о планируемом строительстве параметры объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным настоящим Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве;

2) размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве;

3) уведомление о планируемом строительстве подано или направлено лицом, не являющимся застройщиком в связи с отсутствием у него прав на земельный участок;

4) в срок, указанный в части 9 настоящей статьи, от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, поступило уведомление о несоответствии описания внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

Меду тем из оспариваемого ответа управления от 12 июля 2021 года N видно, что в нем не содержатся основания, предусмотренные пунктом 10 статьи 51.1 ГрК РФ.

Более того, действующее градостроительное законодательство не связывает наличие либо отсутствие проекта планировки территории с возможностью соблюдения уведомительного порядка о начале строительства и получения положительного ответа на него.

В соответствии с пунктом 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", исходя из статьи 178, части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

При этом суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

В связи с изложенным суд апелляционный инстанции, признавая законным решение административного ответчика, необоснованно сослался на приведенные выше обстоятельства, тогда как указанное не являлось предметом рассмотрения соответствующего органа. В свою очередь, суд первой инстанции, давая оценку оспариваемому ответу управления от 12 июля 2021 года, пришел к правильному выводу о том, что основания, предусмотренные пунктом 10 статьи 51.1 ГрК РФ, в нем не содержатся, что свидетельствует о его незаконности.

При таких обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции считает необходимым отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 29 сентября 2022 года и согласиться с выводами суда первой инстанции об обоснованности требований Захарова А.А. в части признания незаконным ответа Управления от 12 июля 2021 года N о целесообразности повторно рассмотреть поданное Захаровым А.А. уведомление о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства после утверждения проекта планировки.

Вместе с тем суд кассационной инстанции, рассматривая требования административного иска в части восстановления нарушенного права административного истца, полагает необходимым отметить следующее.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению, суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений.

Согласно Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации, ее субъектах опирается на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

Приведенная правовая позиция выражена в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в постановлении от 18 января 1996 года N 2-П, в котором указано, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

В данном случае понуждение ответчика к совершению указанных действий является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Данные требования закона грубо проигнорированы судом первой инстанции.

Суд, предрешая вопросы, по которым уполномоченный орган компетентен самостоятельно принять решения, лишает административный орган возможности осуществлять свою деятельность в рамках предоставленных ему полномочий.

При таких обстоятельствах решение в части возложения на Управление обязанности восстановить права, свободы и законные интересы способом направления Захарову А.А. уведомления о соответствии параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке на основании поданного им уведомления от 8 июля 2021 года нельзя признать законным, оно подлежит отмене с принятием в этой части нового решения. Суд кассационной инстанции полагает необходимым возложить на Управление обязанность повторно рассмотреть уведомление Захарова А.А. о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 29 сентября 2022 года отменить.

Решение Геленджикского городского суда Краснодарского края от 25 августа 2021 года отменить в части способа восстановления нарушенного права Захарова А.А. Возложить на управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик обязанность повторно рассмотреть уведомление Захарова А.А. о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства.

В остальной части решение Геленджикского городского суда Краснодарского края от 25 августа 2021 года оставить без изменения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 27 марта 2023 года.