Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 31 января 2023 г. по делу N 8а-38999/2022[88а-7169/2023-(88а-44812/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Богатых О.П, судей Мальмановой Э.К, Монмаря Д.В, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Киреевой Е.Н, действующей в интересах Венгловской Т.Н, Венгловского Р.А, на решение Верховного Суда Республики Крым от 24 июня 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Венгловской Т.Н, Венгловского Р.А. об оспаривании нормативных правовых актов в части.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Богатых О.П, выслушав объяснения участвовавшего в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи Шигонина А.А, действующего в интересах Симферопольского городского совета Республики Крым, прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Стрелковского С.Н, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Венгловская Т.Н. и Венгловский Р.А. обратились в суд с вышеуказанным административным иском, в котором просили признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утвержденный решением Симферопольского городского совета Республики Крым от 25 августа 2016 года N 888 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым"; решение Симферопольского городского совета Республики Крым от 28 апреля 2016 года N 733 "Об утверждении временных Правил землепользования и застройки территории муниципального образования городского округа Симферополь (город Симферополь) Республики Крым"; решение Симферопольского городского совета Республики Крым от 30 апреля 2021 года N 361 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым", в части нахождения в территориальной зоне зеленых насаждений (З-1) земельного участка площадью 3483 кв.м, расположенного по адресу: "адрес".

В обоснование требований административные истцы указали, что на вышеуказанном земельном участке расположены принадлежащие им нежилые строения (производственные и складские помещения).

Административные истцы ссылались на то, что им было отказано в согласовании схемы расположения земельного участка ввиду нахождения испрашиваемого земельного участка в границах территориальной зоны зеленых насаждении (З-1).

По мнению истцов, отнесение земельного участка в соответствии с обжалуемыми нормативными правовыми актами к "Зоне зеленых насаждений (З-1)" произведено административным ответчиком без учета сложившегося землепользования, что является нарушением градостроительного законодательства, а установление такого территориального зонирования препятствует административным истцам, как собственникам расположенных на испрашиваемом земельном участке объектов недвижимого имущества, реализовать право на получение в собственность земельного участка.

Определением Верховного Суда Республики Крым от 8 апреля 2022 года производство по административному делу по административному исковому заявлению Венгловской Т.Н, Венгловского Р.А. прекращено в части административных исковых требований о признании недействующим в части решения Симферопольского городского совета Республики Крым от 28 апреля 2016 года N 733 "Об утверждении временных Правил землепользования и застройки территории муниципального образования городского округа Симферополь (город Симферополь) Республики Крым" в связи с принятием отказа от иска в указанной части.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 24 июня 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2022 года, в удовлетворении заявленных административных исковых требований Венгловской Т.Н, Венгловскому Р.А. отказано.

В кассационной жалобе представитель Венгловской Т.Н, Венгловского Р.А. - Киреева Е.Н. просит об отмене судебных актов, как постановленных с существенным нарушением норм материального права, и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Заявитель ссылается на то, что отнесение земельного участка к территориальной зоне "З-1" осуществлено без учета фактического использования земельного участка, что противоречит положениям п. 4 ч. 1 ст. 34, п.п. 1, 2 ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и существенным образом нарушает права и законные интересы административных истцов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвовавшего в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи Шигонина А.А, действующего в интересах Симферопольского городского совета Республики Крым, прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Стрелковского С.Н, судебная коллегия полагает, что отсутствуют основания, предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), для отмены постановленных по делу судебных актов.

В соответствии с ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких нарушений допущено не было.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта (ч. 6 ст. 208 КАС РФ).

Согласно ч. 7 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В силу ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 9 ст. 213 КАС РФ).

Установлено, что 19 июня 2015 года администрацией г. Симферополя Республики Крым принято постановление N 427 "О проекте Генерального плана муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым и его реализации на основе агломерационного подхода на период до 2035 года", в пункте 9.1 которого установлена задача по разработке проекта Генерального плана муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым на основе агломерационного подхода на период до 2035 года в 2015 году.

После проведения публичных слушаний 25 августа 2016 года Симферопольским городским советом Республики Крым первого созыва принято решение N 888 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым", которым утвержден Генеральный план муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым.

Постановлением администрации г. Симферополя от 18 февраля 2021 года N 879 "О подготовке проекта Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым" постановлено МКУ Департамент архитектуры и градостроительства администрации г. Симферополя Республики Крым обеспечить подготовку проекта Правил землепользования и застройки городской округ Симферополь Республики Крым с установлением градостроительного зонирования ко всей территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым до 01 марта 2021 года.

В последующем по результатам проведения общественных обсуждений решением 45-ой сессии Симферопольского городского совета Республики Крым второго созыва от 30 апреля 2021 года N 361 утверждены Правила землепользования и застройки городской округ Симферополь Республики Крым.

Также установлено, что решением Исполнительного комитета Симферопольского городского совета депутатов трудящихся от 29 декабря 1973 года N 664 решено отвести Симферопольскому монтажному участку Киевского СУ-N25 для строительства производственных и складских помещений земельный участок площадью 0, 4 га в районе станции Битумная, рядом с городским топливным складом и территорией СМУ-10 треста "Крымводстрой".

24 января 2006 года между ФИО10 и ЗКАО "Стекломонтаж" заключен договор купли-продажи нежилых зданий литеры "А", "Б", "В", "Г", "Д", "Ж", расположенных по адресу: "адрес".

В последующем после смерти ДД.ММ.ГГГГ В.А.И, указанное имущество в порядке наследования приняли Венгловская Т.Н. и Венгловский Р.А, за которыми решением Железнодорожного районного суда г. Симферополя Республики Крым от 16 декабря 2020 года в равных долях признано право собственности на нежилые здания литеры: "А", "а", "а1" площадью 147.8 кв.м; "Б" площадью 174, 9 кв.м; "В", "Г" площадью 92, 1 кв.м; "Д" и "Ж", расположенные по адресу: "адрес".

Венгловская Т.Н. и Венгловский Р.А. обратились в администрацию г. Симферополя Республики Крым с заявлением от 9 июля 2021 года об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и предварительном согласовании предоставления земельного участка, расположенного по адресу: "адрес".

По результатам рассмотрения данного заявления письмом МКУ Департамента развития муниципальной собственности администрации г. Симферополя Республики Крым от 19 июля 2021 года заявителям сообщено, в том числе и о том, что в соответствии с картой градостроительного зонирования, входящей в состав Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утвержденных решением 45-й сессии Симферопольского городского совета II созыва от 30 апреля 2021 года N 361, испрашиваемая территория расположена в границах территориальной зоны зеленых насаждений (З-1).

Дополнительно обращено внимание заявителей, что представленная схема подготовлена с нарушением требований к ее подготовке: на схеме отображены не все здания и сооружения, расположенные в пределах образуемого земельного участка; не указана используемая система координат, применимые условные обозначения в схеме не читаемы.

С данным обстоятельством административные истцы и связывали нарушение своих прав.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, с которым согласился и суд апелляционной инстанции, исходил из того, что оспариваемые решения приняты уполномоченным органом с соблюдением требований к порядку их принятия и опубликования, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права и законные интересы административных истцов.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов обеих инстанций.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу (ч. ч. 1 и 4 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 7, п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 3 ч. 3 ст. 8 и ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки и внесение изменений в них относятся к вопросам местного значения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии со ст. 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования (ч. 1).

Судами достоверно установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом и надлежащим образом опубликованы и по этим основаниям в рамках поданной кассационной жалобы не оспариваются.

Проверяя оспариваемые решения на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды исходили из того, что они не противоречат законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административных истцов.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Функциональные зоны пунктом 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Из системного анализа названных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Согласно карте функциональных зон Генерального плана муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утвержденного решением Симферопольского городского совета Республики Крым от 25 августа 2016 года N 888, принадлежащий административным истцам земельный участок находится в границах функциональных зон "Зона территорий, не покрытых лесом и кустарником".

Согласно материалам по обоснованию Генерального плана зона "Зона территорий, не покрытых лесом и кустарником" предназначена для выделения земельных участков, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Указанная зона включена в состав зоны "Зона природного ландшафта", представляющая собой участки земли, на которых расположены природные комплексы и объекты, сохранившие свои естественные свойства и по различным причинам не входящие в зоны рекреационного назначения и не вовлеченные в градостроительную деятельность. Основными функциями зоны являются природоохранная, средообразующая, санитарно-гигиеническая, экстетическая.

Правилами землепользования и застройки земельный участок отнесен к территориальной зоне 3-1 "Зона зеленых насаждений", которая включает в себя участки территории города, предназначенные для установления полос отвода автомобильных дорог, размещения улично-дорожной сети, за исключением внутриквартальных проездов, инженерной сети, объектов дорожного сервиса и дорожного хозяйства (при условии соответствия требованиям законодательства о безопасности движения), установления санитарно-защитных зон и санитарных разрывов указанных объектов, объектов благоустройства, в том числе для размещения парков, скверов, бульваров, газонов в границах таких территорий, иных зеленых насаждений.

Согласно карте зон с особыми условиями использования территории Правил землепользования и застройки земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", находится в границах зон с особыми условиями использования территории - водоохранная зона, граница шестой подзоны приаэродромной территории.

Проанализировав содержание функциональной и территориальной зон, их предназначение, суды правомерно отметили, что установленное территориальное зонирование в отношении спорного участка полностью соответствует функциональному назначению территории, определенному Генеральным планом.

При этом, согласно верному выводу судов, установление Генеральным планом муниципального образования городской округ Симферополь на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес", функциональной зоны "Зона территорий, не покрытых лесом и кустарником" не нарушает права административных истцов на использование объектов недвижимости, поскольку не влечёт за собой изъятие земельных участков у собственников земель, землевладельцев, землепользователей или запрета на совершение сделок с земельными участками.

Установление Правилами землепользования и застройки муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым в г. Симферополе вдоль реки Салгир "Зоны зеленых насаждений (З-1)" не противоречит положениям действующего генерального плана, а именно установлению на данной территории функциональной зоны "Зона территорий, не покрытых лесом и кустарником".

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационной жалобы, исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Доводы кассационной жалобы также не могут быть приняты судом в качестве оснований к отмене обжалуемых судебных актов, поскольку противоречат установленным по делу обстоятельствам и исследованным материалам дела, направлены на ошибочное толкование норм материального права, на иную оценку исследованных судом доказательств и не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения судами.

В этой связи судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 24 июня 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированный текст кассационного определения изготовлен 14 февраля 2023 года.

Председательствующий О.П. Богатых

Судьи Э.К. Мальманова

Д.В. Монмарь