Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 09 марта 2023 г. по делу N 66а-324/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Струковой А.А, судей Артамоновой Т.А. и Сумбаевой А.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Туйчиевой Т.С, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело УИД N 91OS0000-01-2022-000244-26 (2а-171/2022) по административному исковому заявлению Плотникова Сергея Ивановича к Главе администрации города Феодосия Республики Крым ФИО5, Феодосийскому городскому совету Республики Крым с участием прокуратуры Республики Крым о признании нормативных правовых актов недействующими в части, по апелляционной жалобе административного истца ФИО1 на решение Верховного Суда Республики Крым от 06 октября 2022 г, заслушав доклад судьи Сумбаевой А.В, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО9

установила:

Плотников С.И. (далее по тексту - административный истец) обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением к Главе Администрации города Феодосии Республики Крым ФИО5, Феодосийскому городскому совету Республики Крым, в котором просит признать недействительными Генеральный план муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, утвержденный решением 108 сессии Феодосийского городского совета 1 созыва от 31 октября 2018 г. N 1078 (далее по тексту - Генеральный план) и Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, утвержденные решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 марта 2019 г. N 1171 (далее по тексту - Правила землепользования и застройки), в части включения земельных участков с кадастровыми номерами N в зону Н-1 (зона земельных участков сельскохозяйственного использования, необоснованно включенных в границы населенных пунктов) и исключить перечисленные выше, принадлежащие ему земельные участки из указанной зоны с восстановлением предыдущего зонирования.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником четырех земельных участков с кадастровыми номерами:

- N:493, расположенного про адресу: "адрес", категория земель "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешенного использования "сельскохозяйственное использование";

- N:191, расположенного про адресу: "адрес", участок 214, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "сельскохозяйственное использование";

- N:494, расположенного про адресу: "адрес", категория земель "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешенного использования "сельскохозяйственное использование";

- N:496, расположенного про адресу: "адрес", категория земель "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешенного использования "сельскохозяйственное использование".

Согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности из действующей редакции Правил землепользования и застройки и Генерального плана земельные участки находятся в следующих территориальных и функциональных зонах:

- земельный участок с кадастровым номером N:493 расположен в производственно-коммунальной зоне (Генеральный план) и зоне Н-1 - зона земельных участков сельскохозяйственного использования, необоснованно включенных в границы населенных пунктов с обременениями, в санитарно-защитной зоне предприятий и объектов, частично в зоне придорожной полосы (Правила землепользования и застройки);

- земельный участок с кадастровым номером N:191 расположен в зоне застройки малоэтажными и многоквартирными блокированными жилыми домами (Генеральный план) и зоне Н-1 - зона земельных участков сельскохозяйственного использования, необоснованно включенных в границы населенных пунктов, частично в охранной зоне электросетевого хозяйства (Правила землепользования и застройки);

- земельный участок с кадастровым номером N:494 расположен в производственно-коммунальной зоне (Генеральный план) и зоне Н-1 - зона земельных участков сельскохозяйственного использования, необоснованно включенных в границы населенных пунктов с обременениями, в санитарно-защитной зоне предприятий и объектов, частично в зоне придорожной полосы (Правила землепользования и застройки);

- земельный участок с кадастровым номером N:496 расположен в производственно-коммунальной зоне (Генеральный план) и зоне Н-1 - зона земельных участков сельскохозяйственного использования, необоснованно включенных в границы населенных пунктов с обременениями, в санитарно-защитной зоне предприятий и объектов, частично в зоне придорожной полосы (Правила землепользования и застройки).

По мнению истца, размещение земельных участков в двух зонах нарушает его права как собственника; зона Н-1 не позволяет использовать участки по назначению; отнесение земельного участка с кадастровым номером N:191 к зоне сельскохозяйственного использования противоречит состоянию земель, которое подтверждено экспертным заключением на основании агрохимического, эколого-токсикологического обследования почв, подготовленным ФГБУ "Центр агрохимической службы "Крымский" от 05 августа 2019 г. N 304; территориальные зоны земельных участков, установленные Правилами землепользования и застройки, не соответствуют функциональным зонам, установленным Генеральным планом, что противоречит подпункту 2 части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Зона Н-1 установлена решением Феодосийского городского Совета от 25 декабря 2020 г. N 239, то есть до регистрации перехода права собственности к административному истцу, однако, в Едином государственном реестр прав на объекты недвижимости и сделок с ним (далее по тексту - ЕГРН) сведения о соответствующей зоне не отражены.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 06 октября 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Полагая, что названный судебный акт принят с нарушением норм материального и процессуального права, административный истец обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение Верховного Суда Республики Крым от 06 октября 2022 г. отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы истец приводит доводы о том, что:

- наличие в Правилах землепользования и застройки зоны Н-1 приводит к длительной правовой неопределенности, поскольку истец длительное время не может реализовать права собственника, связанные с возможностью изменения вида разрешенного использования;

- в деле отсутствуют доказательства, подтверждающие сведения о том, что спорные земельные участки до принятия обжалуемых актов находились за пределами населенных пунктов в составе сельскохозяйственных угодий;

- в решении суда отсутствует норма, позволяющая в Генеральном плане и правилах землепользования и застройки устанавливать зону Н-1.

От Феодосийского городского Совета Республики Крым на апелляционную жалобу поступили письменные возражения, в которых выражена позиция о законности и обоснованности принятого по делу судебного акта, об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы; на доводы Феодосийского городского Совета Республики Крым от административного истца поступили письменные пояснения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции выступивший с заключением прокурор ФИО6 полагал решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, явку представителей не обеспечили, что в силу части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ) не является препятствием к рассмотрению дела в отсутствие неявившихся участвующих в деле лиц.

Изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Республики Крым от 5 июня 2014 г. N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым" муниципальное образование город Феодосия наделен статусом - городской округ Феодосия.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 3, пункту 1 части 3 статьи 8, пункту 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Судебная коллегия, в том числе с учетом вступивших в законную судебных актов, принятых по делам, предметом проверки которых являлись оспариваемые нормативные правовые акты (решения Верховного суда Республики Крым по делам 2а-45/2022, 2а-82/2021, 2а-68/2021) находит правильным вывод суда о том, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к порядку принятия и введения в действие.

Доказательств, опровергающих выводы суда первой инстанции, материалы дела не содержат; ссылка на нарушение порядка принятия и введения в действие оспариваемых нормативных правовых актов в административном исковом заявлении и апелляционной жалобе отсутствует.

Проверяя оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из отсутствия каких-либо нарушений.

Судебная коллегия соглашается с данным подходом, исходя из следующего.

Согласно имеющимся в материалах дела копиям договоров дарения N 3 от 26 ноября 2020 г, N 4 от 26 ноября 2020 г, N 7 от 25 января 2021 г, N 8 от 01 февраля 2021 г. административному истцу переданы в дар следующие земельные участки:

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЗК РФ) одним из принципов, на которых основываются данный кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и определенному виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

Верховным Судом Республики Крым установлено и подтверждается материалами дела, что принадлежащие административному истцу земельные участки с кадастровыми номерами N согласно Генеральному плану отнесены к территориям, включенным в границы "адрес", к коммунально-складской функциональной зоне в проектных границах "адрес", а земельный участок с кадастровым номером 90:24:060301:191 - к территории, включенной в границы населенного пункта "адрес", к зоне застройки малоэтажными и многоквартирными блокированными домами в проектных границах "адрес".

Согласно части 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 данного кодекса, которые в том числе содержат положения о том, что публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ и с частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ (часть 12 статьи 31 ГрК РФ).

При этом основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (часть 2 статьи 33 ГрК РФ).

Верховным судом Республики Крым установлено, что на 21 сессии 2 созыва 30 октября 2020 г. Феодосийским городским советом Республики Крым принято решение N 200, согласно которому внесены изменения и дополнения в Генеральный план; пункт 2 нормативного акта дополнен подпунктом 2.1, следующего содержания:

"2.1. Материалы Генерального плана муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым (далее Генеральный план) в части включения в границы населенных пунктов земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения отнести к неурегулированным вопросам по Генеральному плану (участки зоны Н-1) до внесения соответствующих изменений в Генеральный план" (пункт 1).

Решение N 200 вступает в силу со дня его официального опубликования (пункт 3).

Названное решение опубликовано 03 ноября 2020 г. на официальной странице совета на портале Правительства Республики Крым (https://feo.rk.gov.ru/ru/document/show/10172).

На основании изложенного Верховный Суд Республики Крым пришел к обоснованному выводу о том, что решением N 200 внесены изменения в карту разногласий к оспариваемому Генеральному плану.

Решением Феодосийского городского совета Республики Крым на 19 сессии 2 созыва 19 октября 2020 г. принято решение N 189 "О назначении общественных обсуждений по внесению изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, утвержденные решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 марта 2019 г. N 1171", в соответствии с которым назначены даты их проведения, определен порядок их проведения. Названное решение и оповещение о проведении общественных обсуждений опубликовано в установленном порядке в газете "Победа" Феодосийского городского совета N 111 от 20 октября 2020 г, размещено на официальном портале Правительства Республики Крым на официальном сайте Феодосийского городского совета Республики Крым (https://feo.rk.gov.ru).

По результатам проведения общественных обсуждений по внесению изменений в Правила землепользования и застройки в части внесения необоснованно включенных в границы населенных пунктов земель сельскохозяйственного назначения к территории зоны Н-1 и проведения границ зоны СХ-6 в с. Солнечное в соответствии с картой функциональных зон генерального плана 30 ноября 2020 г. составлен протокол, а 02 декабря 2020 г. - заключение о результатах общественных обсуждений, которое опубликовано в газете "Победа" Феодосийского городского совета N 130 от 05 декабря 2020 г, размещено 04 декабря 2020 г. на официальном сайте Феодосийского городского совета Республики Крым (https://feo.rk.gov.ru).

Глава Администрации города Феодосии Республики Крым письмом от 07 декабря 2020 г. N 2-43-9431 направил Главе муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым - председателю Феодосийского городского совета проект решения "О внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, утвержденные решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 марта 2019 г. N 1171", пояснительную записку к нему, протокол общественных обсуждений (л.д. 132-133, том 6).

В пояснительной записке к проекту решения указано, что этот акт разработан с целью недопущения изменения видов разрешенного использования земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения, на виды использования, предусматривающие жилищное строительство, до урегулирования вопросов по сельхозземлям, включенных проектом генерального плана муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым в границы населенных пунктов, с Министерством сельского хозяйства Республики Крым, Министерством строительства и архитектуры Республики Крым, приведения в соответствие с генеральным планом муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым.

Феодосийским городским советом Республики Крым на очередной 25 сессия 2 созыва, состоявшейся 25 декабря 2020 г, единогласно принято решение N 239 "О внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, утвержденные решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 марта 2019 г. N1171", пунктом 1.1. которого в статьи 1 и 2 части II "Карта градостроительного зонирования" Правил землепользования и застройки внесены изменения, дополнены таблицы следующими строками:

"Виды зон: Зоны сельскохозяйственного использования.

Состав зон: Зона земельных участков сельскохозяйственного использования, необоснованно включенных в границы населенных пунктов. Кодировка Н-1.

Состав зон: Зона земельных участков сельскохозяйственного использования (территория садоводческих товариществ), необоснованно включенных в границы населенных пунктов. Кодировка Н-1.".

Пунктом 1.2 Решения Феодосийского городского совета Республики Крым от 25 декабря 2020 г. N 239 статья 1 части III Правил землепользования и застройки "Градостроительные регламенты территориальных зон" дополнена зонами:

1. Н-1. Зона земельных участков сельскохозяйственного использования, необоснованно включенных в границы населенных пунктов.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не подлежит установлению до урегулирования вопросов по Генеральному плану муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, утвержденному решением 108 сессии Феодосийского городского совета 1 созыва от 31 октября 2018 г. N 1078.

2. Н-1.1 Зона земельных участков сельскохозяйственного использования (территория садоводческих товариществ), необоснованно включенных в границы населенных пунктов.

Территориальная зона создана для недопущения изменения категории и видов разрешенного использования земельных участков, необоснованно включенных в границы населенных пунктов из состава земель сельскохозяйственного назначения (территория садоводческих товариществ) до урегулирования вопросов по Генеральному плану муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, утвержденному решением 108 сессии Феодосийского городского совета 1 созыва от 31 октября 2018 г. N 1078".

Согласно пункту 3 настоящее решение вступает в силу со дня его официального опубликования.

Решение Феодосийского городского совета Республики Крым от 25 декабря 2020 г. N 239 опубликовано в газете "Победа" N 140 от 29 декабря 2020 г. и 28 декабря 2020 г. размещено на официальной странице Феодосийского городского совета Республики Крым на портале Правительства Республики Крым (https://feo.rk.gov.ru).

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ градостроительной деятельностью является деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Согласно статье 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Пунктами 6-8 статьи 1 ГрК РФ предусмотрено, что градостроительное зонирование является зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты; правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Из содержания положений статьей 1, 30, 31, 32 ГрК РФ следует, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия. Правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты, предусматривающие нормативные ограничения градостроительной деятельности в зависимости от целей использования земельных участков, их размеров, а также предельных параметров разрешенного строительства, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Статьей 85 ЗК РФ предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, действие которого распространяется на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны (статья 36 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Как указано выше согласно статье 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (пункт 1 части 1).

Земли, указанные в пункте 1 статьи 7 ЗК РФ, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В пункте 1 статьи 78 ЗК РФ определено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (пункт 2 статьи 77 ЗК РФ).

Пунктом 4 статьи 78 ЗК РФ установлено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, за исключением случаев строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи и осуществления деятельности, предусмотренной пунктом 3 настоящей статьи.

Согласно части 9 статьи 35 ГрК РФ в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Пунктом 1 статьи 79 ЗК РФ предусмотрено, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Государственным Советом Республики Крым 30 июня 2014 г. принят Закон Республики Крым N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым" (далее по тексту - Закон N 38-ЗРК), который устанавливает особенности регулирования земельных и имущественных отношений, а также отношений в сфере государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Республики Крым.

Статья 5 Закона N 38-ЗРК определяет, что категории земель, к которым отнесены земельные участки, установленные до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" признаются категориями земель, установленными Земельным кодексом Российской Федерации, по правилу, согласно которому земли сельскохозяйственного назначения, а также земельные участки, предоставленные для дачного строительства из состава земель рекреационного назначения, относятся к землям сельскохозяйственного назначения, а в границах населенных пунктов - к землям населенных пунктов (пункт 2 части 1).

Постановлением Совета министров Республики Крым от 15 октября 2014 г. N 378 утверждено Положение об особенностях отнесения к определенной категории земель и определения вида разрешенного использования земельных участков (далее по тексту - Положение N 378).

Пункт 3 Положения N 378 определяет, что установление категории земель и (или) вида разрешенного использования земельных участков осуществляется в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков, указанными в утвержденной документации по планировке территории.

В соответствии с Таблицей соотнесения видов разрешенного использования земельных участков и категорий земель, являющейся приложением к Постановлению Совета министров Республики Крым от 15 октября 2014 г. N 378, для земельных участков, расположенных за границами населенных пунктов, имеющих вид функционального использования для сельскохозяйственного использования соотносится вид разрешенного использования "Ведение сельского хозяйства" код 1.0, категория земельного участка "Земли сельскохозяйственного назначения".

Согласно Классификатору вид разрешенного использования земельного участка "Сельскохозяйственное использование" предполагает ведение сельского хозяйства, содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.1 - 1.20, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, части 1 и 6 статьи 36, часть 5 статьи 37 ГрК РФ).

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотрен пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 года N191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Отсутствует иной федеральный закон, регламентирующий использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяющий порядок проведения зонирования территорий, что свидетельствует об отсутствии возможности изменения разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действии принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июня 2002 г. N101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий сельскохозяйственного назначения установлен особый правовой режим, предусматривающий особую охрану таких земель, которая выражается в недопущении выведения данных земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

Верховный Суд Республики Крым при изучении материалов дела верно применил названные выше нормы, установил, что при сопоставление положений Генерального плана, с учетом изменений, внесенных решением 21 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым от 30 октября 2020 г. N 200, и Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым (в редакции решения от 25 декабря 2020 г. N 239), территориальная зона Н-1, в границы которой входят принадлежащие истцу земельные участки, соответствует функциональной зоне Н-1 неурегулированных вопросов по Генеральному плану.

Изучив обстоятельства административного дела, Верховный Суд Республики Крым обоснованно пришел к выводу, что установление функциональной зоны "Н-1" по фактическому землепользованию до урегулирования соответствующих разногласий в генеральном плане, само по себе, не противоречит нормам ГрК РФ, ЗК РФ, поскольку допускает изменение вида разрешенного использования для земель сельскохозяйственного назначения только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Такой перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

В соответствии с Положением о Министерстве сельского хозяйства Республики Крым, утвержденным постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июня 2014 г. N 146, Министерство осуществляет реализацию государственной аграрной политики в Республики Крым, направленной на рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, государственное управление и нормативное правовое регулирование в установленных сферах деятельности (пункт 1.2 Положения).

В области земельных отношений Министерство сельского хозяйства Республики Крым участвует в проведении государственного мониторинга использования земель сельскохозяйственного назначения (пункт 3.4 Положения).

Согласно Порядку осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, утвержденному приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 24 декабря 2015 г. N 664, государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения представляет собой систему оперативных, периодических и базовых (исходных) наблюдений за изменением качественного и количественного состояния земель сельскохозяйственного назначения, в том числе мониторинг их использования (пункт 3 Порядка).

В рамках мониторинга использования земель осуществляется наблюдение за использованием земель и земельных участков в соответствии с их целевым назначением (пункт 5 Порядка).

Таким образом, Министерство сельского хозяйства Республики Крым осуществляет разработку и реализацию в Республике Крым государственную аграрную политику, направленную на рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, и наблюдение за использованием земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с их целевым назначением, в связи с чем, проект генерального плана, предусматривающий включение в границы населенных пунктов городского округа земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, подлежит согласованию с Министерством сельского хозяйства Республики Крым.

В материалах дела имеется письмо Министерства сельского хозяйства Республики Крым от 08 сентября 2022 г. N 09/2275 (л.д. 212-213, том 6), в котором указано, что включение в границы населенных пунктов муниципального образования городской округ Феодосия 2184, 5 га земель сельскохозяйственного назначения согласно Генеральному плану, утвержденному решением N 1078, не согласовано с ним. В Министерство сельского хозяйства Республики Крым не представлены обоснования о необходимости и обоснованности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов муниципального образования городской округ Феодосия. Учитывая изложенное, в целях предотвращения сокращения площади земель сельскохозяйственного назначения, недопущения выведения их из сельскохозяйственного оборота, Министерство сельского хозяйства Республики Крым считает возможным не вносить границы населенных пунктов муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, утвержденные решением Совета N 1078 в Единый государственный реестр недвижимости, увеличение которых произошло за счет земель сельскохозяйственного назначения, не изменять категорию земельных участков, включение которых в границы населенных пунктов муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым произведено за счет земель сельскохозяйственного назначения. Картографическое отображение территорий, относящихся к несогласованным вопросам (территории неурегулированной градостроительной деятельности по генеральному плану) содержится в карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым.

В ходе рассмотрения настоящего дела Верховным Судом Республики Крым установлено, что принадлежащие истцу на праве собственности земельные участки до принятия Генерального плана и Правил Землепользования и застройки муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым находились за пределами населенных пунктов, относились к землям сельскохозяйственного назначения (л.д. 98-100, том 7).

При утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, в соответствии с которым земли, на которых находятся эти земельные участки, вошли в границы населенных пунктов, не было учтено требование действующего законодательства о согласовании включения земель сельскохозяйственного назначения в границы населенных пунктов с Министерством сельского хозяйства Республики Крым.

При этом, включение согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, утвержденных решение N1171 (с учетом изменений, внесенных решением N 239 от 25 декабря 2020 г.) в Зону территорий неурегулированных вопросов по генеральному плану (Н-1) осуществлено с целью не допустить реализацию проектных решений генерального плана этого муниципального образования поселения, не согласованного с Министерством сельского хозяйства, и предусматривающего в дальнейшем перевод в другую категорию и изменение вида разрешенного использования оговоренных земель.

Отнесение земель, на которых находятся принадлежащие истцу земельные участки к несогласованным вопросам (зона Н-1) носит в данном случае временных характер, поскольку несогласованные вопросы подлежат дальнейшему урегулированию, вследствие чего на них не распространяется действия указанных выше норм ГрК РФ.

Представленное административным истцом экспертное заключение на основании агрохимического, эколого-токсикологического обследования почв земельного участка N:191 (л.д. 14-33, том 7) правового значения при рассмотрении настоящего дела не имеет.

Используемое в Правилах землепользования и застройки понятие "Зона территорий неурегулированных вопросов по генеральному плану" (Н-1), исходя из ее буквального значения, заложенного смысла и целей, не создает правовую неопределенность, не свидетельствует о противоречии оспариваемых нормативных правовых актов нормам, имеющим большую юридическую силу.

Материалы дела не содержат доказательств того, что отнесение земель, на которых находятся принадлежащие истцу земельные участки к "Зоне территорий неурегулированных вопросов по генеральному плану" (Н-1), привело к какому-либо нарушению его прав, сделало невозможным осуществление им права собственности на принадлежащие ему объекты недвижимости, вследствие чего отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований.

В связи с изложенным, доводы апелляционной жалобы судебной коллегии отклоняются как несостоятельные, в удовлетворении апелляционной жалобы следует отказать.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решениерешение Верховного Суда Республики Крым от 06 октября 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Плотникова Сергея Ивановича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение 6 месяцев в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное апелляционное определение в полном объеме изготовлено 16 марта 2023 г.

Председательствующий

Судьи

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.