Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 марта 2023 г. по делу N 66а-138/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А.

судей Стаховой Т.М. и Головкиной Л.А.

с участием прокурора Курышкиной О.А.

при секретаре Родионовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-657/2022 по апелляционной жалобе Кашина С на решение Свердловского областного суда от 30 сентября 2022 года, которым в удовлетворении его административного искового заявления о признании не действующим в части решения Думы Сысертского городского округа от 8 августа 2013 года N 221 "Об утверждении генерального плана Сысертского городского округа" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения участвующих посредством видеоконференц-связи представителя административного истца Лунеговой В.А, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Думы Сысертского городского округа и администрации Сысертского городского округа Филиной А.Н, возражавшей относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

8 августа 2013 года Думой Сысертского городского округа принято вышеназванное решение N 221 (далее - решение N 221 от 8 августа 2013 года), которым утвержден генеральный план Сысертского городского округа, составной частью которого являются Положение о территориальном планировании Сысертского городского округа и картографический материал.

Решением Думы Сысертского городского округа от 28 октября 2021 года N 368 (далее - решение N 368 от 28 октября 2021 года) внесены изменения в Книгу 1. Положения о территориальном планировании Сысертского городского округа и в Карту 1 "Функциональное зонирование территории городского округа вне границ населенных пунктов" в соответствии с приложениями N 1 и N 2 к данному решению.

Пунктом 1 приложения N 1 к решению N 368 от 28 октября 2021 года предусмотрено, в частности, внести следующие изменения в Книгу 1 Положения о территориальном планировании Сысертского городского округа:

1) Изменить показатели "Площадь, га" таблицы 2. Планируемое функциональное использование территории, в том числе:

а) увеличить показатель п.6 "Зона сельскохозяйственного использования" на 90, 81 га;

б) уменьшить показатель п.12 "Зона размещения коллективных садов, дач" на 90, 63 га.

2) Изменить показатели "Расчетный срок 2035 г." таблицы 8. Основные технико-экономические показатели территории городского округа, в том числе:

а) увеличить показатель п.1.1.6 "Зона сельскохозяйственного использования" на 90, 81 га;

б) уменьшить показатель п.1.1.12 "Зона размещения коллективных садов, дач" на 90, 63 га.

Кашин С.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением, уточнив уточнив требования которого в ходе судебного разбирательства, просил признать решение N 221 от 8 августа 2013 года (в действующей на дату вынесения решения суда редакции) не действующим в части изменения функционального использования территории с "Зоны размещения коллективных садов, дач" на "Зону сельскохозяйственного использования" (Сх) в отношении принадлежащих ему на праве собственности земельных участков, расположенных в кадастровом квартале 66:25:1307005, перечень которых приведен в уточненном административном исковом заявлении.

В обоснование требований административный истец ссылался на нарушение процедуры принятия решения N 368 от 28 октября 2021 года, которым внесены указанные изменения в оспариваемый акт, выразившееся в несоблюдении срока размещения информации о публичных слушаниях. Также административный истец указал, что в силу норм градостроительного законодательства при разработке документов территориального планирования необходимо обеспечивать справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц. Приобретая земельные участки в собственность, он исходил из действовавшей на тот момент редакции генерального плана, относившей их территорию к "Зоне размещения коллективных садов, дач", и планировал там возведение жилых домов. Поскольку правила землепользования и застройки Сысертского городского округа в этой части не соответствовали генеральному плану, он обратился в администрацию Сысертского городского округа с заявлением о внесении соответствующих изменений в правила землепользования и застройки. Однако после его обращения в генеральный план Сысертского городского округа были внесены вышеуказанные изменения, что привело к нарушению прав административного истца, ибо вследствие принятия оспариваемых положений он лишен возможности использовать земельные участки в планируемых целях.

Решением Свердловского областного суда от 30 сентября 2022 года в удовлетворении административного иска Кашина С.Г. отказано.

В апелляционной жалобе Кашин С.Г. просит отменить принятое судом решение как незаконное и необоснованное и принять новое об удовлетворении административных исковых требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным ответчиком Думой Сысертского городского округа и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены надлежащим образом. При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия не усматривает оснований к отмене или изменению обжалуемого решения.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Разрешая административный спор, суд первой инстанции, приняв во внимание обстоятельства, установленные апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 2 февраля 2022 года по административному делу N 66а-94/2022, признал, что решение N 221 от 8 августа 2013 года принято уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением порядка принятия, введения в действие и опубликования нормативного правового акта.

Аналогичные выводы сделаны судом первой инстанции в отношении решения N 368 от 28 октября 2021 года и решения от 28 июля 2022 года N 221 года (действующая редакция на дату вынесения судом решения, не касающаяся оспариваемых административным истцом изменений).

Эти выводы суда основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, подтверждены имеющимися в деле доказательствами и не оспариваются административным истцом.

Изложенные в первоначальном административном исковом заявлении доводы о том, что при проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в генеральный план, утвержденных решением N 368 от 28 октября 2021 года, не был соблюден месячный срок, установленный частью 11 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, основаны на неправильном толковании названной нормы, определяющей срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний при подготовке документации по планировке территории.

Организация и проведение публичных слушаний по проектам генеральных планов городских округов и по проектам, предусматривающим внесение в них изменений, урегулированы статьями 5.1 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В данном случае, как следует из материалов дела, постановление Администрации Сысертского городского округа от 3 сентября 2021 года N 1862 о назначении публичных слушаний было опубликовано в официальном издании "Вестник Сысертского городского округа" N 36 (739) 9 сентября 2021 года, соответствующее сообщение также размещено на официальном сайте администрации 3 сентября 2021 года, а заключение о результатах публичных слушаний от 11 октября 2021 года - в том же издании 14 октября 2021 года, то есть с соблюдением срока, установленного частью 8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции на дату проведения публичных слушаний).

Судом также правильно учтено, что целью проведения публичных слушаний является выявление и учет мнения и интересов лиц, чьи права могут быть затронуты в связи с реализацией градостроительных проектов. Вместе с тем, результаты публичных слушаний не являются обязательными при принятии решения об утверждении проектной документации.

Данные о том, что права заинтересованных лиц на участие в публичных слушаниях, в том числе административного истца, были нарушены, отсутствуют.

Каких-либо иных существенных нарушений при проведении публичных слушаний, дающих основания для признания оспариваемых административным истцом положений недействующими, судом не выявлено, и из материалов дела таких обстоятельств не усматривается.

Доводов, опровергающих изложенные выше выводы, административным истцом в апелляционной жалобе не приведено.

Разрешая административный спор, суд также установил, что принадлежащие Кашину С.Г. на праве собственности земельные участки, относящиеся к территории Сысертского городского округа, расположены в кадастровом квартале 66:25:1307005 вне границ населенных пунктов, входящих в состав территории этого округа.

Согласно сведениям, внесенным в Единый государственный реестр недвижимости, земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения; виды разрешенного использования земельных участков - для ведения личного подсобного хозяйства, для ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства.

В соответствии с генеральным планом Сысертского городского округа в редакции, действовавшей до принятия решения N 368 от 28 октября 2021 года, территория спорных земельных участков на Карте 1 "Функциональное зонирование территории городского округа вне границ населенных пунктов" отображена в границах функциональной зоны "Зона размещения коллективных садов, дач", а в редакции названного решения - в границах функциональной зоны "Зона сельскохозяйственного использования (Сх)".

Согласно картографическому материалу Правил землепользования и застройки Сысертского городского округа, утвержденных решением Думы Сысертского городского округа от 24 января 2008 года N 323 (с изменениями от 27 мая 2021 года N 327), указанные земельные участки расположены в территориальной зоне "Сельскохозяйственная зона".

По сведениям Сысертского отдела Управления Росреестра по Свердловской области, отраженным в письме от 11 октября 2021 года N 019-47/2021-1721, в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства в 2007 году, спорные земельные участки относятся к сельскохозяйственным угодьям: пашня.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности по смыслу положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вместе с тем, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и тому подобное, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Оценив представленные доказательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое административным истцом изменение территориального планирования Сысертского городского округа не является произвольным, а обусловлено тем, что спорные земельные участки по своему целевому назначению относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, использование которых регламентировано главой XIV Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, а также, в частности, земли, занятые жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд (пункт 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации).

Из пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, в том числе крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности и гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, животноводство, садоводство или огородничество для собственных нужд.

В силу положений пунктов 1 и 6 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании, подлежат особой охране и не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Учитывая, что спорные земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения и согласно сведениям Управления Росреестра по Свердловской области представляют собой сельскохозяйственные угодья (пашню), на которые распространяются ограничения, установленные статьей 79 Земельного кодекса Российской Федерации, административный ответчик правомерно изменил функциональное зонирование спорной территории с "Зоны размещения коллективных садов, дач" на "Зону сельскохозяйственного использования" (Сх).

Оснований для вывода о противоречии оспариваемых административным истцом положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, материалы дела и доводы апелляционной жалобы не дают.

Ссылка административного истца на принцип первичности генерального плана городского округа, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий, перед правилами землепользования и застройки, не опровергает право представительного органа местного самоуправления городского округа в установленном законом порядке внести изменения в генеральный план городского округа с учетом существующего землепользования, категории земель и действующих ограничений в их использовании, а также иных заслуживающих внимания факторов.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении административным ответчиком процедуры рассмотрения заявления Кашина С.Г. от 12 июля 2021 года о внесении изменений в генеральный план Сысертского городского округа путем включения принадлежащих ему земельных участков в границы поселка Октябрьский и установления в отношении этой территории функционального зонирования, предусмотренного для земель населенных пунктов, ведения личного подсобного хозяйства или индивидуального жилищного строительства, не имеют правового значения для оценки законности оспариваемого акта.

Невозможность использования земельных участков в указанных административным истцом целях сама по себе не свидетельствует о нарушении его прав.

Иных заслуживающих внимания доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не приведено.

Таким образом, с учетом установленных обстоятельств и на основе правильного применения норм материального права, суд первой инстанции, установив, что оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, правильно отказал в удовлетворении требований административного иска.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены или изменения обжалуемого решения.

Нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению административного спора, судом не допущено.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Свердловского областного суда от 30 сентября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Кашина С - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: