Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 марта 2023 г. по делу N 66а-293/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Шадриной Е.В, судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В, при секретаре Веселовой Н.Н, с участием прокурора Капсамун И.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-87/2022 по апелляционной жалобе Шевцов А.И, Шевцовой Т.Е. на решение суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 21 декабря 2022 года, которым отказано в удовлетворении их административного иска о признании не действующим в части Положения о порядке управления и распоряжения жилищным фондом, находящимся в собственности города Ханты-Мансийска, утверждённого решением Думы города Ханты-Мансийска от 25 ноября 2011 года N 23.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административных истцов, адвоката Рудик О.С, настаивавшей на доводах жалобы, представителя административного ответчика, Думы города Ханты-Мансийска Плотника Д.С, представителя заинтересованного лица, Департамента муниципальной собственности Администрации города Ханты-Мансийска Балашова Д.С, возражавших против доводов жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

25 ноября 2011 года Думой города Ханты-Мансийска принято решение N 23 "О Положении о порядке управления и распоряжения жилищным фондом, находящимся в собственности города Ханты-Мансийска" (далее решение, Положение).

Данное решение опубликовано 1 декабря 2011 года в газете "Самарово-Ханты-Мансийск", выпуск N 51.

Решением Думы города Ханты-Мансийска от 31 мая 2019 года N 341-VIРД внесены изменения в часть 3 статьи 23 Положения, которая изложена в новой редакции:

"3. Служебные жилые помещения муниципального жилищного фонда, находящиеся в казне города Ханты-Мансийска, приватизации не подлежат".

Решение Думы города Ханты-Мансийска от 31 мая 2019 года N 341-VIРД опубликовано в периодическом издании в газете "Самарово-Ханты-Мансийск" (приложение), выпуск от 6 июня 2019 года N 24.

В настоящее время Положение действует с учётом изменений, внесённых решением Думы города Ханты-Мансийска от 26 марта 2021 года N 492-VI РД, которые вступили в силу 1 апреля 2021 года после официального опубликования в периодическом издании в газете "Самарово-Ханты-Мансийск", выпуск от 1 апреля 2021 года N 13.

Шевцова Т.Е, Шевцов А.И. обратились в суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с административным исковым заявлением, в котором просили признать не действующей часть 3 статьи 23 вышеуказанного Положения со дня вступления решения суда в законную силу.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что оспариваемая норма не соответствует положениям статей 209, 213, 215, 432.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 4 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", которая предусматривает возможность приватизации служебных жилых помещений. Оспариваемая норма, по утверждению административных истцов, ставит их в неравное положение с гражданами, имеющими право на приватизацию служебных жилых помещений, находящихся в хозяйственном ведении.

Решением суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 21 декабря 2022 года в удовлетворении административного иска Шевцовой Т.Е, Шевцова А.И. отказано (том 1, л.д.262-269).

В апелляционной жалобе административные истцы просят решение суда отменить и принять новое, которым удовлетворить заявленные требования, ссылаясь на то, что право на приватизацию служебного жилого помещения, гарантированное действующим законодательством, Шевцовой Т.Е. также было предоставлено трудовым договором, заключённым с ней; оспариваемая норма, устанавливающая запрет на приватизацию служебного жилого помещения при наличии исключительных случаев, влечёт нарушение права Шевцовой Т.Е. на указанную социальную гарантию и негативные правовые последствия в виде выселения из занимаемого служебного жилого помещения без предоставления иного жилого помещения. Оспариваемая норма фактически имеет в своём содержании дискриминирующее основание, которое выражается в том, что она предусматривает необоснованное, преимущественное положение граждан на приватизацию служебных жилых помещений, которые находятся в хозяйственном ведении, перед гражданами, имеющими намерение на приватизацию служебных жилых помещений, находящихся на балансе казны города Ханты-Мансийска.

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором представлены возражения (том 2, л.д.36-38).

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся административных истцов, извещённых судом надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников судебного процесса и заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Пунктом 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

Согласно пункту 5 части 10 статьи 35 указанного нормативного правового акта к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Город Ханты-Мансийск является муниципальным образованием со статусом городского округа (Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25 ноября 2004 года N 63-оз "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры", статья 1 Устава города Ханты-Мансийска).

В силу статей 6, 29, 30 Устава города Ханты-Мансийска представительным органом муниципального образования является Дума города Ханты-Мансийска (Дума города), к компетенции которой относится, в числе прочих, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Ханты-Мансийска.

В соответствии со статьёй 69 Устава Дума города по вопросам, отнесённым к её компетенции федеральными законами, законами Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, настоящим Уставом, принимает решения Думы города Ханты-Мансийска, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Ханты-Мансийска (нормативные правовые акты). Решения Думы города принимаются в коллегиальном порядке большинством голосов от установленной численности депутатов Думы города, если иное не предусмотрено федеральным законом, настоящим Уставом.

Согласно положениям статей 74, 75 Устава города Ханты-Мансийска муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальное опубликование муниципальных правовых актов осуществляется в газете "Самарово - Ханты-Мансийск", а в исключительных случаях - в газете "Новости Югры".

С учётом изложенного выше правового регулирования, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением порядка опубликования и введения в действие, и по этим основаниям административными истцами не оспаривается.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что на основании постановления Главы администрации города Ханты-Мансийска от 18 июня 1999 года N, срочного трудового контракта от ДД.ММ.ГГГГ (том 1, л.д.34-37), ордера от ДД.ММ.ГГГГ N (том 1, л.д.40) Шевцовой Т.Е. и членам её семьи на период замещения Шевцовой Т.Е. должности председателя Комитета по финансам администрации города Ханты-Мансийска предоставлено служебное жилое помещение: квартира N расположенная по адресу: "адрес", с правом приватизации в октябре 2000 года.

Данный объект недвижимости с ДД.ММ.ГГГГ является объектом муниципальной собственности муниципального образования Ханты-Мансийского автономного округа - Югры городской округ города Ханты-Мансийск (том 1, л.д.27).

Распоряжением Главы муниципального образования городской округ города Ханты-Мансийск от 29 июня 2001 года N Шевцова Т.Е. освобождена от занимаемой должности с ДД.ММ.ГГГГ (том 1, л.д.42).

Административным истцам было неоднократно отказано в заключении договоров социального найма и передачи в собственность в порядке приватизации вышеуказанного жилого помещения (23 мая 2022 года, 21 июля 2022 года, 8 ноября 2022 года) (том 1, л.д.44-54). Основанием для принятия таких решений послужила оспариваемая норма.

Решением Ханты-Мансийского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 28 сентября 2022 года по гражданскому делу N 2-3019/2022 (том 1, л.д.28-33) отказано в удовлетворении иска Шевцовой Т.Е, Шевцовой А.И. о признании права собственности на вышеуказанное жилое помещение в порядке приватизации, Шевцова Т.Е, Шевцов А.И. выселены из занимаемого служебного жилого помещения без предоставления другого жилого помещения.

Указанное решение обжалуется в апелляционном порядке.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Согласно частям 1, 2, 3 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище, и в связи с этим устанавливающего объективные критерии бесплатной передачи в собственность граждан Российской Федерации занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде установлены Законом Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации".

Приватизация жилых помещений - бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде.

Каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования один раз.

Передача жилых помещений в собственность граждан оформляется договором передачи, заключаемым органами государственной власти или органами местного самоуправления поселений, предприятием, учреждением с гражданином, получающим жилое помещение в собственность в порядке, установленном законодательством (статья 1, часть первая статьи 7, часть первая статьи 11 данного Федерального закона).

Статьёй 4 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" установлено, что не подлежат приватизации жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии, в общежитиях, в домах закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных, и находящийся в сельской местности жилищный фонд стационарных учреждений социальной защиты населения.

Собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплён жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений и находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения.

Таким образом, федеральный законодатель не исключает приватизацию служебных жилых помещений, но с учётом особенностей, предусмотренных частью 2 статьи 4 Закона, а именно решения о приватизации служебных помещений принимаются собственниками жилищного фонда или уполномоченными ими органами по собственной инициативе, а также предприятиями, за которыми закреплён жилищный фонд на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, с согласия собственников. При этом никто не может понудить собственника жилищного фонда на отчуждение конкретного объекта, входящего в состав жилищного фонда, в пользу иных лиц в порядке приватизации.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2012 года N 9-П, органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества в отношении тех объектов, приватизация которых допускается федеральным законодательством. Реализуя свою компетенцию в сфере имущественных отношений органы местного самоуправления вправе определять - исходя из объективных показателей развития муниципального образования и потребностей жителей - и необходимый состав муниципального имущества, порядок и условия его использования и дальнейшее предназначение. Такие решения должны быть предсказуемыми, обоснованными, исключающими произвольность и возможность злоупотреблений.

Учитывая необходимость соблюдения интересов населения муниципального образования, нуждающегося в получении услуг специалистов, занятых в социально значимых сферах деятельности, а также граждан, заинтересованных в приватизации служебных жилых помещений, и собственников (владельцев) соответствующего жилищного фонда, пределы установления условий и порядка приватизации специализированных жилых помещений муниципального жилищного фонда должны соответствовать цели местного самоуправления, которая состоит в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление местного самоуправления.

Поскольку для достижения этой цели необходимо стимулирование граждан определённых профессий к осуществлению длительной трудовой деятельности в конкретном муниципальном образовании, органы местного самоуправления не могут быть лишены права устанавливать порядок и условия приватизации служебных жилых помещений (в том числе в отношении неопределённого круга лиц).

При этом, однако они должны исходить и из необходимости сохранения в муниципальном жилищном фонде определённого массива служебных жилых помещений, что предполагает возможность приватизации только части из них, а значит, требует определения критериев, на основании которых приватизация должна осуществляться в каждом конкретном случае, например установления определённых сроков проживания и трудовой деятельности в муниципальном образовании, по прошествии которых граждане - наниматели служебных жилых помещений могли бы рассчитывать на предоставление им преимущественного права на получение в собственность жилого помещения из специализированного жилищного фонда, если его собственником будет принято решение о приватизации входящих в него служебных жилых помещений.

Издаваемые нормативные правовые акты, касающиеся принятия решений о приватизации отдельных служебных помещений принимаются по основаниям, на условиях и в порядке, установленных федеральным законодательством; решения органов местного самоуправления об условиях приватизации муниципального имущества должны быть предсказуемыми, обоснованными, исключающими произвольность и возможность злоупотреблений, что диктует необходимость определения таких условий приватизации служебных жилых помещений, на основании которых должна осуществляться приватизация в каждом конкретном случае, например, установление стажа трудовой деятельности и определённых сроков проживания в муниципальном образовании с тем, чтобы по прошествии которых, граждане - наниматели служебных жилых помещений могли бы рассчитывать на предоставление им преимущественного права на получение в собственность жилого помещения из специализированного жилищного фонда, если его собственником будет принято решение о приватизации входящих в него служебных помещений.

Следовательно, волеизъявление собственника муниципального жилищного фонда осуществить приватизацию служебного жилого помещения не отменяет его обязанностей соблюдать принципы бесплатной передачи в собственность гражданам Российской Федерации, установленные федеральным законом, при этом критерии и условия приватизации служебного жилья, вводимые актами муниципальных образований, должны иметь объективный характер и вытекать из особенностей правового режима служебных помещений - предназначения служебных жилых помещений, условий предоставления служебного жилого помещения гражданам, стажа работы, продолжительности проживания в занимаемом служебном помещении, перспектив дальнейшего использования жилого помещения в качестве служебного, что исключает необоснованное ограничение уже по сути предоставленного собственником муниципального жилищного фонда права на приватизацию служебного жилого помещения.

Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления (статья 93 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Статьёй 104 Жилищного кодекса Российской Федерации определено, что категории граждан, которым предоставляются служебные помещения, устанавливаются органом государственной власти Российской Федерации - в жилищном фонде Российской Федерации; органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в жилищном фонде субъекта Российской Федерации; органом местного самоуправления - в муниципальном жилищном фонде.

Таким образом, из действующего нормативного правового регулирования следует, что служебные жилые помещения выполняют специфическую социальную функцию, которая заключается в обеспечении права на жилище востребованных в тех или иных местностях специалистов, категории таких специалистов подлежат определению органами местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании, исходя из потребности муниципального образования в получении услуг специалистов, занятых в социально значимых сферах деятельности, т.е. исходя из цели местного самоуправления, которая состоит в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление местного самоуправления; исходя из возможности изменения потребностей публично-правовых образований в служебных помещениях, с учётом заинтересованности проживающих в них граждан в приватизации этих помещений, законодатель делегировал публично-правовому образованию право принимать решения о приватизации служебных жилых помещений, исключая их из специализированного жилищного фонда на основании решения органа, осуществляющего управление муниципальным жилищным фондом; при этом данные решения представляют исключения из общего правила, а не само общеустановленное правило действия во всех соответствующих ситуациях; включение в компетенцию органов местного самоуправления самостоятельного полномочия по определению организационного и нормативного порядка принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества в отношении тех объектов, приватизация которых допускается федеральным законодательством, находящихся на балансе муниципального образования, не свидетельствует о дискриминационном начале такого соответствующего правового регулирования.

Указанное нормативное регулирование в целях реализации компетенции органа местного самоуправления в сфере имущественных отношений подлежит формированию публичным органом исходя из объективных показателей развития муниципального образования, в том числе в части определения необходимого состава муниципального имущества, порядка и условий его использования, а также критериев и условий запрета использования такого имущества.

Из оспариваемого нормативного правового акта следует, что правовое регулирование касается порядка использования жилищного фонда муниципального образования. В частности, в данном случае, орган местного самоуправления, самостоятельно управляя муниципальной собственностью от имени местного общества, в пределах своей исключительной компетенции определилпредназначение объектов муниципальной собственности, в том числе установив возможность передачи некоторых служебных помещений в собственность граждан в порядке приватизации (части 1 и 2 статьи 23 оспариваемого Положения) и запрет осуществлять приватизацию служебных помещений, находящихся в казне города Ханты-Мансийска (оспариваемая часть 3 статьи 23 Положения).

Следовательно, представительный орган муниципального образования не был лишён возможности установить порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального жилищного фонда, в том числе с условием исключения возможности приватизации отдельных категорий объектов, входящих в такой жилищный фонд, установления категории граждан, в отношении которых может быть принято решение о приватизации служебных жилых помещений, с целью соблюдения интересов населения муниципального образования и необходимости сохранения в муниципальном жилищном фонде определённого массива служебных жилых помещений.

Судебная коллегия, исходя из содержания оспариваемого положения в его взаимосвязи с нормами федерального законодательства, применительно к конкретным обстоятельствам принятия и введения в действие правового регулирования, соглашается с выводом суда первой инстанции, что установленное правовое регулирование по распоряжению муниципальной собственностью не является произвольным и произведено в соответствии с действующим законодательством.

Являются ошибочными доводы административных истцов о наличии дискриминационного начала оспариваемого регулирования в виде установления преимущественного положения граждан на приватизацию служебных жилых помещений, которые находятся в хозяйственном ведении, перед гражданами, имеющими намерение на приватизацию служебного жилого помещения, находящегося на балансе казны города Ханты-Мансийска. Указанное правовое регулирование не содержит ухудшающих положение норм, не свидетельствует о снижении уровня правовых гарантий социального характера, которые предусмотрены федеральным законодательством в области осуществления приватизации муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации. Оспариваемое в части регулирование принято в рамках дискреционных полномочий представительного органа местного самоуправления в области распоряжения муниципальным жилищным фондом в отсутствие признаков чрезмерности и произвольности.

Довод административных истцов о том, что принятие оспариваемого правового регулирования повлекло невозможность реализации права на приватизацию служебного жилого помещения, возникшего при заключении трудового договора, обоснованно признан несостоятельным. Шевцова Т.Е. не была лишена возможности реализовать такое право в точном соответствии с порядком и сроком, установленными условиями срочного трудового договора от 22 марта 1999 года, а именно: реализовать право приватизации объекта в октябре 2000 года. Сам по себе данный довод не свидетельствует о противоречии оспариваемой нормы федеральному законодательству.

Более того, вопрос о соблюдении (несоблюдении) условий трудового договора между сторонами данного договора, в том числе принятых обязательств в рамках трудовых правоотношений и смежных и с ними, основанием для признания нормы в порядке судебного нормоконтроля по мотиву противоречия нормы положениям, имеющим большую юридическую силу, не является. То обстоятельство, что оспариваемая норма, по мнению истцов, повлекла негативные правовые последствия в виде выселения их из занимаемого служебного жилого помещения без предоставления иного жилого помещения, также не подтверждает противоречие оспариваемой нормы федеральному законодательству, а лишь свидетельствует о несогласии с реализованными правовыми последствиями прекращения трудовых отношений между Шевцовой Т.Е. и работодателем.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, аналогичны позиции административных истцов в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 21 декабря 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Шевцов А.И, Шевцовой Т.Е. - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югры в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: