Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 23 марта 2023 г. по делу N 66а-314/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А.

судей Стаховой Т.М. и Головкиной Л.А.

с участием прокурора Курышкиной О.А.

при секретаре Родионовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-729/2022 по апелляционной жалобе Думы Сысертского городского округа на решение Свердловского областного суда от 29 ноября 2022 года, которым административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Стройинвест" о признании не действующим в части решения Думы Сысертского городского округа от 8 августа 2013 года N 221 "Об утверждении генерального плана Сысертского городского округа" (в редакции решения Думы Сысертского городского округа от 28 июля 2022 года N 448) удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения участвующего посредством видеоконференц-связи представителя Думы Сысертского городского округа и администрации Сысертского городского округа Филиной А.Н, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителей общества с ограниченной ответственностью "Стройинвест" Полкова А.А. и Парфеновой С.В, возражавших относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит изменению, судебная коллегия

установила:

8 августа 2013 года Думой Сысертского городского округа принято вышеназванное решение N 221 (далее - решение N 221 от 8 августа 2013 года), которым утвержден генеральный план Сысертского городского округа, составной частью которого являются Положение о территориальном планировании Сысертского городского округа и картографический материал.

На момент разрешения настоящего административного спора генеральный план действовал в редакции решения Думы Сысертского городского округа от 28 июля 2022 года N 448 (далее - решение N 448 от 28 июля 2022 года).

Указанная редакция не коснулась оспариваемых административным истцом изменений, внесенных в генеральный план Сысертского городского округа применительно к территории поселка Полевой решением Думы Сысертского городского округа от 26 ноября 2020 года N 277 (далее - решение N 277 от 26 ноября 2020 года), которым, в частности, внесены изменения в карты "Функциональное зонирование территории городского округа вне границ населенных пунктов", "Объекты местного значения, размещаемые на территории городского округа", "Инвестиционные площадки и объекты, размещаемые на территории городского округа" (соответственно приложения N 2, N 3 и N 5 к данному решению).

Общество с ограниченной ответственностью "Стройинвест" (далее - ООО "Стройинвест") обратилось в суд с административным исковым заявлением, уточнив и дополнив требования которого в ходе судебного разбирательства, просило признать не действующим с момента вступления решения суда в законную силу решение Думы Сысертского городского округа от 8 августа 2013 года N 221 (в действующей редакции) в части изменения функционального зонирования принадлежащих ему на праве собственности земельных участков с кадастровыми номерами 66:25:0304003:23, 66:25:0304003:32, 66:25:0304003:40, 66:25:0304003:153, 66:25:0304003:155, 66:25:0304003:156, 66:25:0304003:157, 66:25:0304003:158, 66:25:0304003:160, 66:25:0304003:169 с функциональной зоны "Зона производственного использования" на функциональную зону "Зона сельскохозяйственных угодий", предусмотренного приложением N 2 "Функциональное зонирование территории городского округа", приложением N 3 "Объекты местного значения, размещаемые на территории городского округа", приложением N 5 "Инвестиционные площадки и объекты, размещаемые на территории городского округа" к решению N 277 от 26 ноября 2020 года.

В обоснование требований административный истец ссылался на существенные нарушения процедуры принятия решения N 277 от 26 ноября 2020 года, выразившиеся в том, что оспариваемые изменения не были предусмотрены опубликованным и вынесенным на публичные слушания проектом нормативного правового акта, предложение об изменении функционального зонирования земельных участков было внесено организатором публичных слушаний администрацией Сысертского городского округа непосредственно в ходе проведения публичных слушаний. В связи с этим административный истец был лишен возможности своевременно узнать о том, что вносимые в генеральный план изменения коснутся функционального зонирования принадлежащих ему земельных участков, и представить свои предложения и возражения по этому вопросу в период проведения публичных слушаний. Оспариваемые положения нарушают права административного истца, поскольку ранее в отношении территории, на которой расположены данные земельные участки, было принято решение о создании Уральского индустриального парка, инвестиционная программа развития территории была одобрена уполномоченными органами, в том числе администрацией Сысертского городского округа, вследствие изменения функционального зонирования земельные участки не могут быть использованы по их назначению.

Решением Свердловского областного суда от 29 ноября 2022 года административный иск ООО "Стройинвест" удовлетворен.

В апелляционной жалобе административный ответчик Дума Сысертского городского округа просит отменить указанное решение и принять новое об отказе в удовлетворении административного иска, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неправильное применение судом норм материального права и отсутствие нарушения прав административного истца.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены надлежащим образом. При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия не усматривает оснований к отмене обжалуемого решения.

Как установлено судом и подтверждено материалами дела, ООО "Стройинвест" является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 66:25:0304003:23, 66:25:0304003:32, 66:25:0304003:40, 66:25:0304003:153, 66:25:0304003:155, 66:25:0304003:156, 66:25:0304003:157, 66:25:0304003:158, 66:25:0304003:160, 66:25:0304003:169, расположенных в Сысертском районе Свердловской области.

Согласно сведениям, внесенным в Единый государственный реестр недвижимости, указанные земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения; разрешенное использование: для сельскохозяйственного использования.

В соответствии с генеральным планом Сысертского городского округа в редакции, действовавшей до принятия решения N 277 от 26 ноября 2020 года, территория спорных земельных участков на картах "Функциональное зонирование территории городского округа вне границ населенных пунктов", "Объекты местного значения, размещаемые на территории городского округа", "Инвестиционные площадки и объекты, размещаемые на территории городского округа" отображена в границах функциональной зоны "Зона производственного использования (П)", а в редакции названного решения - в границах функциональной зоны "Зона сельскохозяйственных угодий".

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, внесение в него изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм, подлежащих применению при разрешении административного спора, и положений пункта 1 статьи 22, подпункта 5 части 3 статьи 23, подпункта 3 пункта 1 статьи 44, пунктов 6, 7 статьи 45, статьи 46 Устава Сысертского городского округа, утвержденного решением Сысертского районного Совета от 16 июня 2005 года N 81, Дума Сысертского городского округа наделена полномочиями по принятию решений об утверждении генерального плана городского округа и внесению изменений в него. Соответствующие муниципальные правовые акты подлежат опубликованию в официальном издании "Вестник Сысертского городского округа" и на официальном интернет-портале правовой информации Сысертского городского округа, а также могут быть размещены в иных средствах массовой информации.

Таким образом, при принятии решения N 221 от 8 августа 2013 года, как в первоначальной, так и в действующей редакции, а также решения N 277 от 26 ноября 2020 года, Дума Сысертского городского округа действовала в качестве уполномоченного органа в пределах своей компетенции. Из представленных доказательств, исследованных судом, следует, что данные решения приняты в установленной форме с соблюдением порядка опубликования нормативного правового акта, что не оспаривается административным истцом.

Вместе с тем, судом установлено, что при принятии решения N 277 от 26 ноября 2020 года были допущены существенные нарушения процедуры принятия этого нормативного правового акта в части внесения оспариваемых административным истцом изменений.

Согласно части 17 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (здесь и далее - в редакции, действовавшей на момент подготовки решения N 277 от 26 ноября 2020 года) внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса.

В силу положений статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура подготовки и утверждения генерального плана городского округа, в том числе внесение изменений в такой план, включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта генерального плана, предложений о внесении в генеральный план изменений (часть 2), обязательное проведение общественных обсуждений или публичных слушаний (части 3, 11, 12), принятие представительным органом местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний решения об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13).

Исходя из положений статей 5.1, 28 и частей 11-13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации целью публичных слушаний является обеспечение возможности каждому заинтересованному лицу выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу. Следовательно, нарушение положений градостроительного законодательства, ставящее под сомнение достижение указанных целей, свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия нормативного правового акта и влечет признание его недействующим.

Публичные слушания по проекту внесения изменений в генеральный план проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Думы Сысертского городского округа от 22 мая 2018 года N 63 утверждено Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в Сысертском городском округе (далее - Положение), статьей 5 которого урегулирован порядок организации и проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов, соответствующий общим правилам статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура проведения публичных слушаний состоит из следующих этапов: 1) оповещение о начале публичных слушаний; 2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; 3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях; 4) проведение собрания или собраний участников публичных слушаний; 5) подготовка и оформление протокола публичных слушаний; 6) подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний.

В силу положений части 6 этой же статьи оповещение о начале публичных слушаний должно содержать информацию о проекте, подлежащем рассмотрению на публичных слушаниях, и перечень информационных материалов к такому проекту, информацию о порядке и сроках проведения публичных слушаний, о месте и дате открытия экспозиции проекта и о сроках ее проведения, о днях и часах, в которые возможно посещение экспозиции, о порядке, сроке и форме внесения участниками публичных слушаний предложений и замечаний, касающихся проекта.

Исходя из положений части 8 данной статьи оповещение о начале публичных слушаний не позднее чем за семь дней до дня размещения на официальном сайте или в информационных системах проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также распространяется на информационных стендах и иными способами, обеспечивающими доступ участников публичных слушаний к указанной информации.

Согласно частям 9-11 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в течение всего периода размещения в соответствии с пунктом 2 части 5 настоящей статьи проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему, проводится экспозиция такого проекта, в ходе работы которой должны быть организованы консультирование посетителей экспозиции, распространение информационных материалов о проекте; участники публичных слушаний в течение этого периода имеют право вносить предложения и замечания, касающиеся проекта, которые подлежат регистрации и обязательному рассмотрению организатором публичных слушаний.

Из приведенных норм следует, что в период проведения публичных слушаний по проекту генерального плана или внесения в него изменений участникам публичных слушаний должна быть предоставлена полная и достоверная информация по вопросу, выносимому на публичные слушания, которая обеспечивается путем официального опубликования в установленные сроки соответствующего проекта и оповещения о начале публичных слушаний, содержащего предусмотренную законом информацию, и проведением экспозиции проекта, на которую должны быть представлены информационные материалы к проекту. После проведения публичных слушаний внесение изменений в документацию возможно лишь в целях учета замечаний и предложений по результатам публичных слушаний.

Как следует из материалов дела, публичные слушания по проекту внесения изменений в генеральный план Сысертского городского округа, в том числе применительно к территории поселка Полевой, были назначены на 19 октября 2020 года постановлением администрации Сысертского городского округа от 6 октября 2020 года N 1852, которое содержало необходимую информацию о публичных слушаниях и совместно с проектом (приложение к постановлению) было опубликовано в официальном издании "Вестник Сысертского городского округа" от 8 октября 2020 года N 46 (690) и размещено на официальном сайте Сысертского городского округа в сети "Интернет".

Вместе с тем, как установлено судом, опубликованный проект внесения изменений в генеральный план Сысертского городского округа и представленная на экспозицию документация по проекту не предусматривали изменение функционального зонирования территории земельных участков с кадастровыми номерами 66:25:0304003:23, 66:25:0304003:32, 66:25:0304003:40, 66:25:0304003:153, 66:25:0304003:155, 66:25:0304003:156, 66:25:0304003:157, 66:25:0304003:158, 66:25:0304003:160, 66:25:0304003:169, отображенной в фрагментах Б-2, Б-3 картографических материалов (приложения NN 2, 3 и 5).

Согласно протоколу публичных слушаний от 19 октября 2020 года предложение об установлении в границах земельных участков с кадастровыми номерами 66:25:0304003:23, 66:25:0304003:40, 66:25:0304003:11, 66:25:0304003:32, 66:25:0304003:28, 66:25:0304003:42, 66:25:0304003:38, 66:25:0304003:9, 66:25:0304003:41 функциональной зоны "Зона сельскохозяйственных угодий" поступило от администрации Сысертского городского округа непосредственно в процессе проведения публичных слушаний 19 октября 2020 года.

При этом указанное предложение было рассмотрено и одобрено на заседании Комиссии по подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план Сысертского городского округа от 18 сентября 2020 года, согласно заключению указанной Комиссии главе Сысертского городского округа рекомендовано принять решение о разработке проекта внесения изменений в генеральный план с учетом поступивших предложений, подучивших положительное решение, и после подготовки проекта назначить проведение публичных слушаний.

Заключение о результатах публичных слушаний от 11 ноября 2020 года, согласно которому они признаны состоявшимися, опубликовано в официальном издании "Вестник Сысертского городского округа" от 19 ноября 2020 года N 52 (696) и размещено на официальном сайте Сысертского городского округа в сети "Интернет".

11 ноября 2020 года проект решения о внесении изменений в генеральный план Сысертского городского округа с пояснительной запиской, копиями протокола публичных слушаний и заключения о результатах публичных слушаний был направлен Главой Сысертского городского округа в Думу Сысертского городского округа, которая на заседании от 26 ноября 2020 года приняла решение N 277, предусматривающее внесение оспариваемых административным истцом изменений в генеральный план Сысертского городского округ.

Учитывая, что такие изменения не были предусмотрены опубликованным и представленным на экспозицию проектом внесения изменений в генеральный план Сысертского городского округа, суд первой инстанции обоснованно признал, что решение N 277 от 26 ноября 2020 года в этой части не соответствует проекту, являвшемуся предметом рассмотрения на публичных слушаниях.

Недоведение органами местного самоуправления до участников градостроительной деятельности необходимой информации по проекту внесения изменений в генеральный план Сысертского городского округа по существу привело к нарушению их права на участие в обсуждении указанного проекта на публичных слушаниях и к отсутствию возможности выразить свое мнение и внести предложения, касающиеся проекта.

Выявленные нарушения правильно квалифицированы судом как существенные нарушения процедуры принятия нормативного правового акта, дающие основания для признания его недействующим в оспариваемой части.

Доводы апелляционной жалобы о том, что администрация Сысертского городского округа в силу положений части 10 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации имела право внести предложение по обсуждаемому проекту в устной форме в ходе проведения публичных слушаний, не могут быть приняты во внимание, так как согласно указанной нормы вносить предложения и замечания, касающиеся проекта, рассматриваемого на публичных слушаниях, в письменной или устной форме в ходе проведения собрания участников публичных слушаний имеют право участники публичных слушаний, прошедшие идентификацию в соответствии с частью 12 данной статьи.

При этом согласно определению, приведенному в части 2 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, являются граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства.

На обстоятельства, позволяющие отнести администрацию Сысертского городского округа к участникам публичных слушаний, отвечающим требованиям частей 2, 10, 12 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, административный ответчик и администрация Сысертского городского округа, в ходе судебного разбирательства не ссылались, и из материалов дела таких оснований не усматривается.

Поскольку постановлением администрации Сысертского городского округа от 6 октября 2020 года N 1852 в качестве организатора публичных слушаний была утверждена комиссия по проведению публичных слушаний, председателем которой был назначен заместитель главы администрации Сысертского городского округа и в состав которой были включены сотрудники администрации, следует признать, что в данном случае, несмотря на включение в состав этой комиссии ряда иных лиц, администрация Сысертского городского округа может рассматриваться в качестве организатора публичных слушаний.

Кроме того, пунктом 2 статьи 2 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в Сысертском городском округе, утвержденного решением Думы Сысертского городского округа от 22 мая 2018 года N 63, прямо предусмотрено, что в случае назначения публичных слушаний Главой городского округа, председателем Комиссии на них может быть Глава городского округа, заместитель главы Администрации, к компетенции которого относится выносящийся на слушания вопрос, а организация и обеспечение проведения публичных слушаний возлагается на Администрацию Сысертского городского округа.

При таких обстоятельствах внесение администрацией Сысертского городского округа предложения об изменении функционального зонирования территории, которое не было предусмотрено вынесенным на публичные слушания проектом, не может быть приравнено к предложению участника публичных слушаний, которое может быть учтено в целях внесения изменений в проект по результатам публичных слушаний.

Данное предложение с учетом положений статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу которых подготовка и утверждение генерального плана городского округа и внесения в него изменений осуществляются с соблюдением ряда последовательных процедур, в том числе в соответствии с требованиями, предъявляемыми к разработке документов территориального планирования, по сути подменяет собой один из этапов подготовки проекта изменений в генеральный план, что свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия нормативного правового акта.

Иных заслуживающих внимания доводов, опровергающих изложенные выше выводы, в апелляционной жалобе не приведено.

Таким образом, признав, что решение N 221 от 8 августа 2013 года в части оспариваемых положений, действующих в редакции решения N 277 от 26 ноября 2020 года, принято с нарушением установленного законом порядка, суд пришел к правильному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного иска.

Вместе с тем, поскольку оспариваемые административным истцом положения не были изменены последующими редакциями решения N 221 от 8 августа 2013 года, при этом при рассмотрении настоящего дела судом установлено существенное нарушение процедуры публичных слушаний по проекту в части принадлежащих административному истцу земельных участков, что свидетельствует об отсутствии у оспариваемых положений юридической силы с момента их принятия, судебная коллегия считает необходимым изменить решение суда путем указания о признании решения N 221 от 8 августа 2013 года в части оспариваемых положений, действующих в редакции решения N 277 от 26 ноября 2020 года, не действующим с момента принятия решения N 277 от 26 ноября 2020 года.

Оснований для отмены или изменения обжалуемого решения по доводам апелляционной жалобы в остальной части не имеется.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Свердловского областного суда от 29 ноября 2022 года изменить в части.

Абзац второй резолютивной части решения суда изложить в следующей редакции:

"Признать решение Думы Сысертского городского округа от 8 августа 2013 года N 221 "Об утверждении генерального плана Сысертского городского округа" (в редакции решения Думы Сысертского городского округа от 26 ноября 2020 года N 277) в части, предусматривающей изменение функционального зонирования земельных участков с кадастровыми номерами: 66:25:0304003:23, 66:25:0304003:32, 66:25:0304003:40, 66:25:0304003:153, 66:25:0304003:155, 66:25:0304003:156, 66:25:0304003:157, 66:25:0304003:158, 66:25:0304003:160, 66:25:0304003:169, с функциональной зоны "Зона производственного использования" на функциональную зону "Зона сельскохозяйственных угодий", предусмотренного приложением N 2 "Функциональное зонирование территории городского округа", приложением N 3 "Объекты местного значения, размещаемые на территории городского округа", приложением N 5 "Инвестиционные площадки и объекты, размещаемые на территории городского округа", не действующим с момента принятия решения Думы Сысертского городского округа от 26 ноября 2020 года N 277.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Думы Сысертского городского округа - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: