Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 22 марта 2023 г. по делу N 8а-1795/2023[88а-4101/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Морозковой Е.Е, с участием прокурора Поповой Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Молчанова А. В. на решение суда Ненецкого автономного округа от 7 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 сентября 2022 года по административному делу N 3а-6/2022 по административному исковому заявлению Молчанова А.В. о признании недействующим решения Совета городского округа "Город Нарьян-Мар" от 22 февраля 2022 года N 313-р "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар".

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, полагавшей обжалуемые судебные акты подлежащими оставлению без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета городского округа "Город Нарьян-Мар" (далее - Совет) от 22 февраля 2022 года N 313-р (далее - решение от 22 февраля 2022 года N 313-р) "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Городской округ "Нарян-Мар" утвержден Генеральный план муниципального образования "Городской округ "Нарян-Мар" (далее также - Генеральный план), в составе: Положение о территориальном планировании муниципального образования "Городской округ "Нарян-Мар" (Приложение 1); карта планируемого размещения объектов местного значения муниципального образования "Городской округ "Нарян-Мар" (Приложение 2); карта границ населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования "Городской округ "Нарян-Мар" (Приложение 3); карта функциональных зон муниципального образования "Городской округ "Нарян-Мар" (Приложение 4); материалы по обоснованию Генерального плана муниципального образования "Городской округ "Нарян-Мар" (Приложение 5).

Этим же решением признано утратившим силу решение Совета от 24 июня 2014 года N 703-р "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар".

Молчанов А.В. обратился в суд Ненецкого автономного округа с административным исковым заявлением опризнании недействующим вышеуказанного решения, ссылаясь, что в нарушение части 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации оно принято без учета результатов публичных слушаний от 18 февраля 2021 года, нарушает его право на участие в градостроительной деятельности. Также административный истец указывает, что такое градостроительное решение препятствует в осуществлении им беспрепятственного пользования принадлежащим на праве собственности земельным участком, в границах которого планируется дорога.

Решением суда Ненецкого автономного округа от 7 июня 2022 года в удовлетворении требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 сентября 2022 года решение суда Ненецкого автономного округа от 7 июня 2022 года в части отказа в удовлетворении административного искового заявления Молчанова А.В. о признании не действующим решения Совета городского округа "Город Нарьян-Мар" от 22 февраля 2022 года N 313-р "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Ненецкий автономный округ, г.Нарьян-Мар, в районе старого аэропорта, оставлено без изменения. В остальной части решение суда отменено, производство по делу в части этих требований прекращено.

В кассационной жалобе Молчанова А.В. на решение суда Ненецкого автономного округа от 7 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 сентября 2022 года, поданной 22 декабря 2022 года, поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 23 января 2023 года, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов в связи с нарушением норм процессуального права и удовлетворении заявленных административным истцом требований.

Относительно кассационной жалобы Молчанова А.В. административным ответчиком - Департаментом строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа представлены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (части 2, 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было, нормы материального права при установленных обстоятельствах применены верно, выводы судов материалам дела не противоречат.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 7, пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Являясь документом территориального планирования муниципального образования генеральный план городского округа утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Город Нарьян-Мар является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 3.3 Закона Ненецкого автономного округа от 24 февраля 2005 года N 557-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Ненецкого автономного округа").

Судами установлено и доводами кассационной жалобы не опровергается, что решение от 22 февраля 2022 года N 313-р принято уполномоченным органом в установленной форме, опубликовано в установленном порядке, и по этим основаниям не обжалуется.

Доводы административного истца о том, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта нарушена процедура проведения публичных слушаний, не были учтены результаты публичных слушаний, проверены судами.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьями 5.1 и 28 данного кодекса (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из материалов дела и установлено судами, по проекту генерального плана муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" состоялись публичные слушания, по результатам которых составлены протокол и заключение, которые были размещены на официальном сайте муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" в сети "Интернет".

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер.

В своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 года N 10-П, Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 931-О-О, от 23 июля 2020 года N 1653-О, от 26 февраля 2021 года N 211-О).

Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

В данном случае проведение публичных слушаний установлено, применительно к административному истцу соблюдение его прав подтверждается самим фактом его участия в открытых обсуждениях в рамках публичных слушаний.

Нарушения процедуры публичных слушаний в части избрания председателя и секретаря, а также сроков опубликования заключения о результатах публичных слушаний, вопреки доводам кассационной жалобы, не являются существенными и достаточными для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Вопреки доводам кассационной жалобы, указанные нарушения процедуры публичных слушаний не свидетельствуют об отсутствии у решения от 22 февраля 2022 года N 313-р юридической силы.

Ссылки подателя кассационной жалобы на разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" не могут быть признаны обоснованными, поскольку в указанных разъяснениях указаны иные, существенные нарушения порядка принятия и введения в действие нормативных правовых актов (отсутствие обязательной государственной регистрации, опубликования в предусмотренном порядке и иные), свидетельствующие об отсутствии у нормативного правового акта юридической силы. Таких нарушений порядка принятия и введения в действие решения от 22 февраля 2022 года N 313-р не установлено.

С учетом изложенного выводы судов о соблюдении уполномоченным органом порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта следует признать правильными.

При этом судебная коллегия отмечает, что в силу положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На картах генерального плана отображаются: автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В данном случае в Положении о территориальном планировании Генерального плана содержится указание на планирование к размещению в расчетный срок улиц и дорог местного значения общей протяженностью 69, 6км.

Планируемые к размещению дороги местного значения отображены в приложении N 2 "Карта планируемого размещения объектов местного значения городского округа", приложении N 4 "Карта функциональных зон городского округа" и приложении N 5 к Материалам по обоснованию Генерального плана "Карта развития транспортной инфраструктуры городского округа".

Как установлено судами, принадлежащий административному истцу на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: Ненецкий автономный округ, г.Нарьян-Мар, в районе старого аэропорта, с видом разрешенного использования - под строительство индивидуальной бани, частично расположен на территории улично-дорожной сети и отнесен к функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся среди прочего дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления городского округа, а установление в генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объекта местного значения - дороги, соответствуют положениям статей 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Отнесение в нормативном правовом акте территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Так, согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Тем самым Генеральный план направлен не только на отражение существующей территории муниципального образования, но и на планируемое развитие этой территории.

С учетом приведенных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации суды верно исходили из того, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать как права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, так и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами иных лиц.

В то же время судами установлено, что планируемое размещение на спорной территории объекта улично-дорожной сети имело место и в ранее действовавшем Генеральном плане муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар", утвержденном решением Совета от 24 июня 2014 года N 703-р, а также отражено в проекте планировки и проекте межевания территории, утвержденных распоряжением Департамента строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа от 30 декабря 2016 года N 658-р, проверенным в судебном порядке в рамках административного дела N 3а-67/2021, решением по которому от 29 июня 2021 года, вступившим в законную силу, в удовлетворении административного иска Молчанова А.В. о признании недействующим данного нормативного правового акта отказано.

С учетом изложенного вывод судов о том, что оспариваемое решение нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, является правомерным.

Несогласие подателя кассационной жалобы с выводами судов, иная оценка им фактических обстоятельств дела, а также иное толкование положений законодательства, не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки и не подтверждает существенных нарушений судами норм права.

Нарушений положений процессуального закона, в том числе влекущих безусловную отмену судебных актов, не установлено.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение суда Ненецкого автономного округа от 7 июня 2022 года в неизмененной части и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Молчанова А. В. - без удовлетворения.

Решение суда Ненецкого автономного округа от 7 июня 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 сентября 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 3 апреля 2023 года.

Председательствующий

Судьи