Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 марта 2023 г. по делу N 8а-2186/2023[88а-4345/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Жидковой О.В, Бельмас Н.А, с участием прокурора Леонтьева С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Меркулова А. С, Виноградова Д. С. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 21 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30 августа 2022 года по административному делу N 3а-29/2022 по административному исковому заявлению Меркулова А.С. и Виноградова Д.С. к Губернатору Санкт-Петербурга о признании частично недействующими пунктов 1, 5 и 8 Приложения к Распоряжению Губернатора Санкт-Петербурга от 24 сентября 2021 года N 10-рг.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, возражения на кассационную жалобу представителя административного ответчика Губернатора Санкт-Петербурга - Сапегиной Т.Ю, заключение прокурора Генеральной прокуратур российской Федерации Леонтьева С.А. об оставлении судебных актов без изменения, судебная коллегия

установила:

распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга от 24 сентября 2021 года N 10-рг утвержден Перечень медицинских организаций, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-

Петербурга, проводящих медицинское обследование граждан при постановке на воинский учёт, призыве на военную службу или поступлении на военную службу по контракту, поступлении в мобилизационный людской резерв, поступлении в военные профессиональные образовательные организации и военные образовательные организации высшего образования, при заключении с Министерством обороны Российской Федерации договора об обучении в определённых законодательством случаях, призыве на военные сборы, прохождении альтернативной гражданской службы, а также граждан, ранее признанных ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья, согласно приложению к распоряжению.

Пунктом 1 Приложения к Распоряжению к условиям обследования и профилю ГБУЗ "Городская больница N 26" отнесено стационарное медицинское обследование, в том числе по профилям "гастроэнтерология", "травматология и ортопедия".

Пунктом 5 данного Приложения к условиям обследования и профилю ГБУЗ "Городская Мариинская больница" отнесено стационарное медицинское обследование, в том числе по профилям "травматология и ортопедия".

Пунктом 8 Приложения к условиям обследования и профилю ГБУЗ "Введенская городская клиническая больница" отнесено стационарное медицинское обследование, в том числе по профилю "кардиология".

Распоряжение опубликовано на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru 24 сентября 2021 года.

28 октября 2021 года Меркулов А.С. обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением к Губернатору Санкт-Петербурга о признании недействующими пунктов 1 и 5 Приложения к Распоряжению в части словосочетания "травматология и ортопедия" и пункта 8 Приложения к Распоряжению в части слова "кардиология".

В обоснование заявленных требований Меркулов А.С. указал, что является военнообязанным и проходит медицинское освидетельствование в военном комиссариате Невского района Санкт- Петербурга. Полагает, что оспариваемый правовой акт, которым определён исключительный перечень медицинских учреждений, обследование в которых доступно призывнику для целей военно-врачебной экспертизы, проводимой для определения годности к военной службе по призыву, противоречит положениям части 1 статьи 26, части 3 статьи 22, частям 1, 3, 4 статьи 5.1 Федерального закона от 28 марта 1998 года N53-Ф3 "О воинской обязанности и военной службе", статьям 25, 61 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", статье 4 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N2300-1 "О защите прав потребителей", пунктам 20, 21 Положения о военно-врачебной экспертизе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 года N565, пунктам 5, 6 Положения к Постановлению Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 года N 852 "О лицензировании медицинской деятельности", поскольку указанные в Перечне медицинские учреждения не имеют лицензию на оказание услуг по военно-врачебной экспертизе, врачи медицинских учреждений не имеют соответствующей подготовки, что нарушает права призывников, в том числе, на качество медицинской помощи, на получение государственных гарантий соблюдения лицензионных требований медицинскими учреждениями, на равенство при получении медицинских услуг.

22 декабря 2021 года Виноградов Д.С. также обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением к Губернатору Санкт-Петербурга о признании недействующим пункта 1 Приложения к Распоряжению в части словосочетания "гастроэнтерология".

В обоснование поданного административного искового заявления Виноградов Д.С, ссылаясь на то, что в ходе медицинского освидетельствования решением военного комиссара Колпинского района Санкт-Петербурга от 21 марта 2022 года N 10 был направлен в СПб ГБУЗ "Городская больница N 26" на обследование в связи с наличием у него язвенной болезни, привел аналогичные правовые основания.

Производство по указанным административным делам объединено в одно производство.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Военный комиссариат N 54 Санкт-Петербурга, призывная комиссия МО N 54 (Военный комиссариата Невского района), Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Санкт-Петербургу.

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 21 апреля 2022 года производство по настоящему делу прекращено за исключением требований об оспаривании указанных норм в той мере, в которой ими определён перечень медицинских организаций, проводящих медицинское обследование граждан при призыве на военную службу.

В свою очередь указанные требования решением Санкт-Петербургского городского суда от 21 апреля 2022 года оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поданной через Санкт-Петербургский городской суд 24 января 2023 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 26 января 2023 года, Меркулов А.С. и Виноградов со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просят об отмене судебных актов и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований, на которых настаивают по мотивам, изложенным в административных исках. Настаивают на том, что обследование призывников по своей сути является военно-врачебной экспертизой, в связи с чем обследование призывников в рамках оказания обычной медицинской помощи (без соответствующей лицензии на проведение военно-врачебной экспертизы) не гарантирует призывникам оказание медицинских услуг надлежащего качества, в силу отсутствия у врачей медицинских учреждений как обязанности по применению требований Расписания болезней, так и необходимых для этого подготовки и знаний. Обращают внимание на то, что именно ограничение профессиональной компетенции медицинских организаций (и работающих в них врачей), включённых в оспоренное Распоряжение Губернатора Санкт-Петербурга от 24 сентября 2021 года N 10-рг, явилось основанием для обращения в суд с административным иском об их оспаривании.

В возражениях на кассационную жалобу Губернатор Санкт-Петербурга указывает на отсутствие оснований для ее удовлетворения, просит оставить судебные акты без изменения.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 27 января 2023 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 21 ноября 2011 года N323-Ф3 "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее Закон об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации), Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федерального закона от 28 марта 1998 года N 53-Ф3 "О воинской обязанности и военной службе" (далее Закон о воинской обязанности и военной службе), Положения о военно-врачебной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 года N 565, Правил заполнения медицинского заключения о состоянии здоровья гражданина, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 16 сентября 2015 года N 533, Постановления Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2021 года N 2505 "О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год и на плановый период 2023-2024 годов", оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и установив, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным лицом в предела предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие, опубликованию, содержание акта соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, пришел к выводу об отсутствии совокупности условий для признания его недействующим.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась и нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат.

В силу пунктов 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет как вопросы соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, так и соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида (пункт 29).

Пунктом 34 указанного Постановления определено, что, если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Анализ приведенных норм свидетельствует о том, что проверка соответствия содержания акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, осуществляется судом лишь в том случае, если оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

В рассматриваемом случае, суды, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт был принят уполномоченным лицом в пределах предоставленных ему полномочий, без нарушения порядка принятия, введения его в действие, в том числе правил опубликования, пришли к выводу об отсутствии оснований для признания его недействительным по указанным основаниям.

Проверяя доводы административного иска о противоречии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды таких противоречий также не установили и оснований для иного вывода судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции не усматривает.

Согласно части 1 статьи 25 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N323-Ф3 "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее Закон об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации) военнослужащие и лица, приравненные по медицинскому обеспечению к военнослужащим, а также граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, имеют право на прохождение военно?-врачебной экспертизы для определения годности к военной службе или приравненной к ней службе и для досрочного увольнения с военной службы или приравненной к ней службы на основании заключения военно-врачебной комиссии.

Частью 2 статьи 25 Закона об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации установлено, что граждане, подлежащие призыву на военную службу или направляемые на альтернативную гражданскую службу, и граждане, поступающие на военную службу или приравненную к ней службу по контракту, проходят медицинское освидетельствование в порядке, предусмотренном статьёй 61 этого федерального закона, и имеют право на получение полной информации о медицинских противопоказаниях для прохождения военной службы или приравненной к ней службы и показаниях для отсрочки или освобождения от призыва на военную службу по состоянию здоровья.

Исходя из положений частей 1 и 2 статьи 61 Закона об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации с целью определения годности к военной службе проводится военно-врачебная экспертиза; положение о военно-врачебной экспертизе, предусматривающее в том числе порядок проведения медицинского обследования и медицинского освидетельствования граждан при постановке их на воинский учёт, призыве на военную службу, утверждается Правительством Российской Федерации.

Такое Положение о военно-врачебной экспертизе утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 года N 565.

Военно-врачебная экспертиза является одним из видов медицинских экспертиз, проводимых в Российской Федерации (пункт 3 части 2 статьи 58 названного закона).

Согласно положениям статьи 61 поименованного закона военно-врачебная экспертиза проводится в целях определения годности к военной службе (приравненной к ней службе), обучению (службе) по конкретным военно-учётным специальностям (специальностям в соответствии с занимаемой должностью); установления причинной связи увечий (ранений, травм, контузий), заболеваний у военнослужащих (приравненных к ним лиц, граждан, призванных на военные сборы) и граждан, уволенных с военной службы (приравненной к ней службы, военных сборов), с прохождением военной службы (приравненной к ней службы); решения других вопросов, предусмотренных законодательством Российской Федерации (часть 1). Положение о военно-врачебной экспертизе, предусматривающее порядок проведения военно-врачебной экспертизы в федеральных органах исполнительной власти и федеральных государственных органах, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба (приравненная к ней служба), и в создаваемых на военное время специальных формированиях, в том числе порядок проведения медицинского обследования и медицинского освидетельствования граждан при постановке их на воинский учёт, призыве на военную службу, поступлении на военную службу по контракту или приравненную к ней службу, утверждается Правительством Российской Федерации (часть 2).

С учётом изложенного нормативного регулирования в области воинской обязанности и военной службы в целях реализации гражданами Российской Федерации конституционного долга и обязанности по защите Отечества в части регламентации порядка проведения военно-врачебной экспертизы с целью определения годности граждан, подлежащих призыву на военную службу, к военной службе, граждане, подлежащие призыву на военную службу, направляются призывной комиссией в медицинские организации государственной или муниципальной системы здравоохранения на обследование в целях уточнения диагноза заболевания; при проведении обследования в медицинской организации государственной системы здравоохранения (за исключением медицинской организации, подведомственной федеральному органу исполнительной власти) или медицинской организации муниципальной системы здравоохранения, включённой в перечень медицинских организаций, должно быть обеспечено обследование в объёме, достаточном для последующего определения годности к военной службе граждан при призыве на военную службу, то есть должно быть обеспечено соблюдение положений Требований к состоянию здоровья с учётом Расписания болезней.

Разделом V Приложения к Постановлению Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2021 года N 2505 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" в рамках территориальной программы государственных гарантий за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (в случае передачи органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий в сфере охраны здоровья граждан Российской Федерации для осуществления органами местного самоуправления) и средств обязательного медицинского страхования (по видам и условиям оказания медицинской помощи, включённым в базовую программу обязательного медицинского страхования), осуществляется финансовое обеспечение проведения обязательных диагностических исследований и оказания медицинской помощи гражданам при постановке их на воинский учёт, призыве или поступлении на военную службу по контракту или приравненную к ней службу, за исключением медицинского освидетельствования в целях определения годности граждан к военной или приравненной к ней службе.

Таким образом, с учётом комплексного характера рассматриваемых правоотношений и нормативной дифференциации процедур определения годности к военной службе между призывниками и иными категориями военнообязанных, суды пришли к верному выводу о том, что при призыве на военную службу гражданину, в отношении которого по заключению врача-специалиста в ходе освидетельствования установлена нуждаемость в обследовании в медицинской организации государственной системы здравоохранения (за исключением медицинской организации, подведомственной федеральному органу исполнительной власти) или медицинской организации муниципальной системы здравоохранения, оказывается в такой медицинской организации медицинская помощь по соответствующему профилю заболевания. При этом проведение такого обследования в медицинской организации государственной системы здравоохранения (за исключением медицинской организации, подведомственной федеральному органу исполнительной власти) или медицинской организации муниципальной системы здравоохранения не предполагает наличие у неё лицензии на производство военно-врачебной экспертизы и не противоречит пункту 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года N99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и приложению к Постановлению Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 года N 852 "О лицензировании медицинской деятельности".

Как верно отмечено судами, медицинское обследование граждан при призыве на военную службу, осуществляемое в амбулаторных и стационарных условиях по соответствующим профилям медицинской помощи в медицинских организациях, проводящих медицинское обследование граждан при постановке на воинский учёт, призыве на военную службу или поступлении на военную службу по контракту, поступлении в мобилизационный людской резерв, поступлении в военные профессиональные образовательные организации и военные образовательные организации высшего образования, при заключении с Министерством обороны Российской Федерации договора об обучении в определённых законодательством случаях, призыве на военные сборы, прохождении альтернативной гражданской службы, а также граждан, ранее признанных ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья, не тождественно самостоятельному понятию военно-врачебной экспертизы, подлежащей лицензированию.

С учетом изложенного доводы административных истцов о неправомерном включении в оспариваемый нормативный правовой акт учреждений здравоохранения, не имеющих лицензией на производство военно-врачебной экспертизы, обоснованно признаны судами несостоятельными.

При этом судами правомерно учтено, что указанные в оспариваемых пунктах Распоряжения медицинские учреждения имеют лицензии на выполнение работ (услуг) по указанным в Распоряжении профилям медицинской деятельности в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Положением о лицензировании медицинской деятельности, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 года N852 "О лицензировании медицинской деятельности", что свидетельствует о соблюдении медицинскими учреждениями лицензионных требований в части наличия работников, имеющих образование, предусмотренное квалификационными требованиями к медицинским работникам, аккредитацию специалиста или сертификат специалиста по специальности, необходимой для выполнения заявленных соискателем лицензии работ (услуг).

При указанных обстоятельствах выводы судов об отсутствии оснований для признания оспариваемого нормативно-правового акта противоречащим требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, следует признать законными и обоснованными.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 21 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Меркулова А. С, Виноградова Д. С. - без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 21 апреля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30 августа 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 29 марта 2023 года.