Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 марта 2023 г. по делу N 66а-494/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего

Бушминой А.Е.

судей

Савинова К.А, Рогожиной Е.В.

при секретаре

Чайко А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании не действующим приложения "Размер компенсационной выплаты за время осуществления полномочий депутату Думы Верещагинского городского округа Пермского края", утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 28 ноября 2019 года N 9/62 по апелляционным жалобам Думы Верещагинского городского округа Пермского края, Чудинова В.Н. на решение Пермского краевого суда от 23 декабря 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено, Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Савинова К.А, объяснения прокурора "данные изъяты" представителей административного ответчика "данные изъяты", заинтересованное лицо "данные изъяты" судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 28 ноября 2019 года N 9/62 "О гарантиях осуществления полномочий депутата Думы Верещагинского городского округа Пермского края" утверждено приложение к указанному решению "Размер компенсационной выплаты за время осуществления полномочий депутату Думы Верещагинского городского округа Пермского края".

Решение Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 28 ноября 2019 года N 9/62 "О гарантиях осуществления полномочий депутата Думы Верещагинского городского округа Пермского края" опубликовано 06 декабря 2019 года в периодическом печатном издании районной газете "Заря" N 49.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административными исковыми требованиями о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу приложения "Размер компенсационной выплаты за время осуществления полномочий депутату Думы Верещагинского городского округа Пермского края", утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 28 ноября 2019 года N 9/62.

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемое приложение противоречит действующему законодательству: требованиям статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 34, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В административном иске указано, что приложением предусматривается размер и порядок назначения, выплаты денежной компенсации за исполнение публичных полномочий депутатам Думы Верещагинского городского округа Пермского края, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, которая не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, установленному статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации и противоречит статье 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Решением Пермского краевого суда от 23 декабря 2022 года постановлено: административное исковое заявление заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу приложение "Размер компенсационной выплаты за время осуществления полномочий депутату Думы Верещагинского городского округа Пермского края", утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 28 ноября 2019 года N 9/62.

Возложить на Думу Верещагинского городского округа Пермского края обязанность опубликовать сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в периодическом печатном издании районной газете "Заря".

В апелляционных жалобах Дума Верещагинского городского округа Пермского края, Чудинов В.Н. просят решение суда первой инстанции полностью отменить, как незаконное и необоснованное, принятое при неправильном применении норм права, при несоответствии выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, просит принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокуратурой Пермского края представлены возражения, в которых просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобы без удовлетворения.

Представитель административного ответчика "данные изъяты" доводы апелляционной жалобы поддержала, просила решение суда отменить, жалобу удовлетворить

Заинтересованное лицо "данные изъяты". доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда отменить, жалобу удовлетворить.

Прокурор "данные изъяты" доводы апелляционных жалоб отклонил, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения апелляционные жалобы без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобах, представлении и возражениях относительно жалоб

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ).

В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона N131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится, в том числе, правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования (часть 3 статьи 43 Федерального закона N131-ФЗ).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1), гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1).

Положения части 5 статьи 40 данного Федерального закона, действующие в системе иных его норм, определяющих структуру, статус органов местного самоуправления (абзац пятнадцатый части 1 статьи 2, статьи 34 - 39) и статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (абзацы шестнадцатый - двадцать первый части 1 статьи 2, статья 40), предусматривают возможность осуществления полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления на постоянной основе в соответствии с названным Федеральным законом и уставом муниципального образования. Вместе с тем данные законоположения применительно к депутатам представительного органа муниципального образования закрепляют количественные и процентные параметры относительно установленной численности депутатов, которыми указанная возможность ограничивается таким образом, чтобы обеспечить осуществление депутатских полномочий преимущественно на непостоянной основе.

Вышеуказанной нормой депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц. В то время, как депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе, установлены ограничения в виде запрета занятия видами деятельности, перечисленными в части 7 статьи 40 Федерального закона

В Пермском крае основные гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае закреплены в Законе Пермского края от 10 мая 2011 года N 767-ПК "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае" (далее - Закон Пермского края N 767-ПК).

Статьей 8 указанного Закона Пермского края установлено, что уставом муниципального образования депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, устанавливается компенсация за время осуществления полномочий за счет средств местного бюджета в размере, определенном решением представительного органа муниципального образования.

В соответствии со статьей 21 Устава муниципального образования Верещагинский городской округ, принятого решением Думы Верещагинского городского округа от 14 ноября 2019 года N 8/52 (далее - Устав), Дума Верещагинского городского округа состоит из 21 депутата.

Председатель Думы Верещагинского городского округа осуществляет свои полномочия на непостоянной основе (статья 22 Устава).

Депутаты Думы Верещагинского городского округа осуществляют свои полномочия на непостоянной основе (статья 26 Устава).

Согласно пункту 6 статьи 26 Устава основные гарантии осуществления полномочий депутата Думы Верещагинского городского округа установлены Законом Пермского края от 10 мая 2011 г. N 767-ПК "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае".

Проверяя порядок принятия, опубликования (обнародования) оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции нарушений не установили обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Думы, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Оспариваемое приложение предусматривает установление денежной компенсации депутатам Думы Верещагинского городского округа за время осуществления полномочий, а также определяет условия, сумму и порядок ее выплаты.

Согласно пункту 7 оспариваемого приложения, компенсационные выплаты осуществляются за счет средств бюджета Верещагинского городского округа.

Компенсационные выплаты устанавливаются депутату Думы, председателю постоянной депутатской комиссии Думы, заместителю председателя Думы, председателю Думы в размерах, указанных в пунктах 1.1 - 1.2 приложения.

Компенсационные выплаты выплачиваются ежемесячно на основании распоряжения председателя Думы (пункт 4 приложения).

Компенсационная выплата назначается на основании ежемесячного отчета о явке депутатов на заседания Думы и постоянных депутатских комиссий Думы. Данный отчет формируется аппаратом Думы. С суммы начисленной компенсационной выплаты удерживается налог на доходы физических лиц в установленном законодательством порядке (пункт 2 приложения).

Согласно пункту 3 приложения, размер компенсационной выплаты за учетный месяц снижается депутатам Думы, не принимавшим участие в заседаниях Думы, заседаниях постоянных депутатских комиссий Думы: на 50% за однократное в течение месяца неучастие в работе постоянных депутатских комиссий Думы и (или) в заседаниях Думы.

В пункте 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено право органы местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных названным Кодексом, определять размеры и условия оплаты труда только тех депутатов, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

Проанализировав вышеприведенные положения федерального законодательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемым муниципальным нормативным правовым актом установлена периодическая выплата денежной суммы, денежного вознаграждения (независимо от понесенных расходов и без предоставления документов, подтверждающих сумму таких расходов) за исполнение публичных полномочий, депутатам, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, которая не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, установленному статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, противоречит статье 40 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающей компенсацию фактически понесенные депутатами расходов в связи с депутатской деятельностью.

Как правильно отмечено судом первой инстанции, компетенция органа местного самоуправления в части установления гарантий осуществления полномочий депутата реализуется в объеме и границах, указанных в абзаце первом пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", такие гарантии определяются не произвольно, а в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Действующее законодательство не предусматривает возможность выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, систематических фиксированных денежных сумм (либо сумм в зависимости от количества потраченного времени) в связи с выполнением депутатских полномочий. Напротив, устанавливает ежемесячную оплату труда только депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе, определяя ему дополнительные ограничения в виде запрета занятия видами деятельности, перечисленными в пункте 7 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ и закрепляет правило о недопустимости работать на постоянной основе более 10 процентам от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (абзац 3 пункта 5 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ).

Суд первой инстанции, обосновывая свой вывод о необходимости удовлетворения требований прокурора, правильно указал, что оспариваемый нормативный правовой акт содержит положения, обязывающие производить систематические фиксируемые денежные выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, независимо от фактического несения затрат в связи с исполнением публичных функций за счет казны Верещагинского городского округа, что ведет к нарушению прав муниципального образования и неопределенного круга лиц, необоснованно увеличивая расходную часть бюджета, т.е. к нарушению принципа эффективности использования бюджетных средств, установленного статей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что с учетом безусловности, периодичности и единого размера выплата компенсации по оспариваемому Приложению фактически представляет собой скрытое денежное вознаграждение за осуществление депутатских полномочий, что федеральному законодательству не соответствует.

Довод подателей апелляционных жалоб о соответствии оспариваемых положений нормативного правового акта органа местного самоуправления региональному закону N767-ПК заявлялся в суде первой инстанции и обоснованно признан судом не свидетельствующим об отсутствии оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований.

При этом суд подробно в решении проанализировал положения Закона Пермского края N767-ПК в части, касающейся выплат компенсаций депутатам представительного органа местного самоуправления за осуществление ими своих полномочий, и пришел к выводу о том, что они не подлежат применению при принятии решения по настоящему делу.

Оснований не согласиться с данным выводом, который основан на положениях части 2 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, соответствует разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимся в пункте 4 Постановления от 31 октября 1995 года N8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", судебная коллегия не усматривает.

Принимая во внимание, что судебная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что в связи с несоответствием части 1 статьи 8 Закона Пермского края от 10 мая 2011 года N 767-ПК федеральному законодательству, указанная норма при принятии решения по рассматриваемому делу судом применению не подлежит, судом апелляционной инстанции отклоняются доводы апелляционных жалоб о наличии в Пермском крае двух видов гарантий осуществления полномочий депутата, что, по мнению подателей жалоб, не было учтено судом первой инстанции.

Доводы апелляционных жалоб о том, что судом не учтены иные положения бюджетного законодательства Российской Федерации, которыми урегулирована возможность установления спорных выплат, основаны на неправильном толковании приведенных норм, поскольку нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, на которые ссылается податели жалоб, не закреплено право органов местного самоуправления по назначению (установлению) выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, при этом нормы бюджетного законодательства расширительному и выборочному толкованию не подлежат.

Положения пункта 2 статьи 7 Европейской хартии местного самоуправления (ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998 N55-ФЗ), о необходимости прямого применения которого указывает Дума Верещагинского городского округа, содержащего условие о том, что статус местных выборных лиц должен предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждения за проделанную работы и соответствующее социальное обеспечение, не влияют на правильность выводов суда по существу дела, поскольку приведенным положением Европейской хартии также прямо не предусмотрены полномочия субъекта Российской Федерации либо органов местного самоуправления по установлению не согласующихся со статусом депутата, осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе, систематических фиксированных выплат.

Иные доводы апелляционных жалоб основаны на неверном толковании предписаний материального права, выводов суда первой инстанции не опровергают и не влекут отмену судебного акта.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 23 декабря 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы Верещагинского городского округа Пермского края, Чудинова В.Н. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 3 апреля 2023 года

Председательствующий

Судьи