Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 14 марта 2023 г. по делу N 8а-3482/2023[88а-6157/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 1 февраля 2023 года кассационную жалобу администрации муниципального образования Герасимовский сельсовет Новосергиевского района Оренбургской области на решение Новосергиевского районного суда Оренбургской области от 3 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 22 декабря 2022 года по административному делу N 2а-702/2022 по административному исковому заявлению прокурора Новосергиевского района Оренбургской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования Герасимовский сельский совет Новосергиевского района Оренбургской области о признании бездействия незаконным, возложении обязанности устранить нарушения.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав против ее удовлетворения возражения прокурора Макарова Е.Н, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Новосергиевского района Оренбургской области, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования Герасимовский сельский совет Новосергиевского района Оренбургской области (далее - Администрация, административный ответчик) о признании бездействия незаконным, возложении обязанности устранить нарушения.

В обоснование заявленных требований прокурором указано, что прокуратурой района на основании поручения прокуратуры Оренбургской области проведен мониторинг исполнения законодательства об организации охраны жизни людей на водных объектах. По результатам проведенного мониторинга установлено, что на территории муниципального образования Герасимовский сельский совет Новосергиевского района Оренбургской области вопреки правовым положениям статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частей 2, 3 Водного кодекса Российской Федерации органом местного самоуправления места и условия для массового отдыха граждан не созданы и не организованы. Данное обстоятельство несет угрозу безопасности жизни и здоровья людей, в том числе несовершеннолетних, на водных объектах в купальный сезон.

Ссылаясь на указанные обстоятельства и на то, что обеспечение безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья на таких объектах, расположенных в границах сельских поселений, действующим законодательством отнесено к вопросам местного значения поселений, прокурор просил суд: признать незаконным бездействие администрации муниципального образования Герасимовский сельский совет Новосергиевского района Оренбургской области по непринятию мер в создании условий для массового отдыха жителей муниципального образования и организации обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; возложить обязанность в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения определить место массового отдыха населения на водных объектах, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, и в течение восьми месяцев со дня вступления в законную силу решения, в случае если место массового отдыха населения на водных объектах, расположенных на территории муниципального образования будет определено, организовать обустройство мест массового отдыха населения на водных объектах - пляжей, соответствующих требованиям, установленным постановлением администрации Оренбургской области от 12 августа 2005 года N 225-п "Об утверждении правил охраны жизни людей на водных объектах в Оренбургской области" в количестве не менее одного на каждой территории муниципального образования.

Решением Новосергиевского районного суда Оренбургской области от 3 октября 2022 года административные исковые требования прокурора Новосергиевского района Оренбургской области, удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 22 декабря 2022 года решение суда первой инстанции изменено, абзац 3 резолютивной части изложен в иной редакции: на административного ответчика возложена обязанность в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения определить место массового отдыха населения на водных объектах, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, и в течение восьми месяцев со дня вступления в законную силу решения, организовать обустройство мест массового отдыха населения на водных объектах - пляжей, соответствующих требованиям, установленным постановлением администрации Оренбургской области от 12 августа 2005 года N 225-п "Об утверждении правил охраны жизни людей на водных объектах в Оренбургской области" в количестве не менее одного на каждой территории муниципального образования. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной в Шестой кассационной суд общей юрисдикции, администрация муниципального образования Герасимовский сельский совет Новосергиевского района Оренбургской области ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных при неправильном применении норм материального права, просит принять новое решение, которым отказать в удовлетворении административного иска.

В обоснование поданной кассационной жалобы ее автор, повторяя содержание апелляционной жалобы, считает, что органы местного самоуправления не обязаны организовывать обустройство мест массового отдыха населения исключительно на водных объектах (пляжах).

Полагает, что судами нарушен конституционный принцип самостоятельности принятия органами местного самоуправления решений в пределах своей компетенции. Указывается также на то, что резолютивная часть решений судов содержит неопределенное требование об обустройстве мест массового отдыха населения на водных объектах в количестве не менее одного на каждой территории муниципального образования, вместе с тем, полномочия административного ответчика распространяются только на территорию муниципального образования Герасимовский сельсовет, отдельные территории в составе муниципального образования отсутствуют.

В заседании суда кассационной инстанции прокурор Макаров Е.Н. возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения административного дела надлежащим образом, в судебное заседание не явились, явку представителей не обеспечили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав мнение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами обеих инстанций при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Как следует из материалов дела и установлено судами, прокуратурой Новосергиевского района Оренбургской области на основании поручения прокуратуры Оренбургскои области проведен мониторинг исполнения законодательства об организации охраны жизни людей на водных объектах.

По результатам проведенного мониторинга установлено, что на территории муниципального образования "Герасимовский сельсовет" Новосергиевского района Оренбургской области находятся водные объекты, в муниципальном образовании проживает 1 511 человек.

Однако, на территории муниципального образования места массового отдыха населения на водных объектах не определены, не обустроены, условия для массового отдыха на таких объектах не созданы.

27 июля 2022 года в адрес главы муниципального образования "Герасимовский сельсовет" Новосергиевского района Оренбургской области Соболева Н.В. прокуратурой внесено представление, которое рассмотрено, но указанные в представлении прокурора нарушения не устранены.

Принимая решение об удовлетворении административных исковых требований прокурора, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, применив положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 27 Водного кодекса Российской Федерации, статьи 4 Закона Оренбургской области от 21 февраля 1996 года "Об организации местного самоуправления в Оренбургской области", исходил из того, что непринятие административным ответчиком необходимых мер к созданию безопасных условий для массового отдыха жителей муниципального образования Герасимовского сельсовета Новосергиевского района Оренбургской области на водных объектах общего пользования, в том числе неопределение и необустройство им мест массового отдыха населения на водных объектах, влечет нарушение прав неопределенного круга лиц на безопасный доступ к водным объектам, на охрану их здоровья. При этом судом учтено то, что создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, в том числе на водных объектах общего пользования, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья законом отнесено к вопросам местного значения поселений.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции, изменяя решение суда первой инстанции в части указал, что абзац 3 резолютивной части решения суда имеет неопределенное требование, учитывая, что факт бездействия органа местного самоуправления по непринятию мер в создании условий для массового отдыха жителей муниципального образования и организации обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, установлен.

Судебная коллегия находит выводы судов обеих инстанций правильными, основанными на применимых нормах материального и процессуального права, исходя из оценки представленных сторонами доказательств.

Как следует из части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Муниципальное образование состоит из городского или сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района либо внутригородской территории города федерального значения.

Полномочия каждого из органов местного самоуправления определены в статьях 14 - 16.2 Федерального закона N 131-ФЗ.

В соответствии с пунктами 15, 20, 24, 26 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросу местного значения городского поселения отнесено создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

В части 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ закреплен минимальный гарантированный перечень вопросов местного значения сельского поселения. В указанный перечень включены вопросы, предусмотренные подпунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных части 1 названной статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пункта 23 части 1 указанной статьи).

В части 1 статьи 27 Водного кодекса Российской Федерации указаны полномочия органа местного самоуправления, которые обусловлены его правами собственника водных объектов. Кроме полномочий собственника, предусмотренных данной частью статьи Водного кодекса Российской Федерации, положения части 2 и 3 названной статьи устанавливают административные полномочия органов местного самоуправления городского поселения в отношении водных объектов, расположенных на территории городского поселения, которые корреспондируются с положениями пункта 15 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ.

Из статьи 4 Закона Оренбургской области от 21 февраля 1996 года "Об организации местного самоуправления в Оренбургской области" следует, что за сельскими поселениями помимо вопросов, предусмотренных частью 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, закрепляются вопросы, предусмотренные помимо прочих пунктами 15, 20, 24, 26 части 1 статьи 14 того же закона.

Таким образом, региональное законодательство относит решение вопросов создания условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, к компетенции сельских поселений.

Постановлением администрации Оренбургской области от 12 августа 2005 года N 225-п "Об утверждении правил охраны жизни людей на водных объектах в Оренбургской области" утверждены Правила охраны жизни людей на водных объектах в Оренбургской области.

Судами установлено и административными ответчиками не оспаривалось, что исторически сложившиеся места массового отдыха и купания в сельских поселениях Герасимовского сельского поселения Новосергиевского района Оренбургской области вдоль водных объектов общего пользования, как санкционированные места массового отдыха людей на водном объекте, не оборудованы в соответствии с требованиями нормативных документов, что в свою очередь, приводит к угрозе жизни и здоровью граждан, в том числе несовершеннолетних, проживающих на территории поселений.

Кроме того, техническое освидетельствование мест массового отдыха граждан на водных объектах в границах Герасимовского сельского поселения Новосергиевского района Оренбургской области органами местного самоуправления не проводилось, акты технического освидетельствования не составлялись, за получением санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водных объектов и их дна санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования администрации поселений не обращались.

Учитывая указанные обстоятельства и требования закона, вопреки доводам административного ответчика, суды правомерно пришли к выводу о том, что на органы местного самоуправления возложена обязанность по созданию условий для массового отдыха жителей поселения и организации обустройства мест массового отдыха населения, в том числе на водных объектах общего пользования, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

Обоснованность выводов судов обеих инстанций и законность постановленных ими судебных актов сомнений у судебной коллегии не вызывает.

Довод кассационной жалобы о том, что органы местного самоуправления не обязаны организовывать обустройство мест массового отдыха населения исключительно на водных объектах, является несостоятельным, так как выполнение Администрацией этих функций прямо предусмотрено законом, и не ставится в зависимость от каких-либо условий.

Иные доводы кассационной жалобы не содержат обстоятельств, которые опровергали бы выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судами не допущено. Обстоятельства, имеющие значение для дела, определены правильно, выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют обстоятельствам дела и подтверждены имеющимися доказательствами.

Таким образом, вынесенные по административному делу решение первой инстанции и апелляционное определение апелляционной инстанции следует признать законными и обоснованными, а кассационную жалобу не содержащей оснований для их отмены или изменения.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Новосергиевского районного суда Оренбургской области от 3 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 22 декабря 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования Герасимовский сельсовет Новосергиевского района Оренбургской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 17 марта 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: