Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 21 марта 2023 г. по делу N 8а-4729/2023[88а-7003/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 14 февраля 2023 года кассационную жалобу Никитина В.Л. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 20 декабря 2022 года по административному делу N 2а-3755/2022 по административному исковому заявлению Никитина Владислава Леонидовича к Ставропольскому отделу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Управление Росреестра) по Самарской области о признании незаконным отказа в осуществлении государственного кадастрового учета изменения вида разрешенного использования земельного участка, возложении обязанности устранить допущенное нарушение.

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, возражения представителя Управления Росреестра по Самарской области по доверенности Кудиновой В.В. относительно удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Никитин В.Л. (далее также - административный истец, заявитель) обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным отказа Управления Росреестра по Самарской области (далее - административный ответчик, регистрирующий орган, управление) в осуществлении государственного кадастрового учета изменения вида разрешенного использования земельного участка.

В обоснование административного искового заявления указано, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", площадью 6 031 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов; вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства (далее - земельный участок), находящегося в зоне полосы отвода автодороги федерального значения II категории.

Административный истец обратился в регистрирующий орган с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с "для сельскохозяйственного производства" на "объекты дорожного сервиса (4.9.1)", предоставив градостроительный план земельного участка, подтверждающий, что земельный участок расположен на территории, на которую действие градостроительного регламента не распространяется.

Уведомлением регистрирующего органа от 22 февраля 2022 года осуществление государственного кадастрового учета по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка приостановлено, а уведомлением от 17 мая 2022 года в осуществлении государственного кадастрового учета отказано.

По мнению административного истца, отказ является неправомерным, нарушающим его права, свободы и законные интересы, в связи с чем он просил суд: признать незаконным отказ Управления Росреестра по Самарской области в лице Ставропольского отдела от 17 мая 2022 года в осуществлении государственного кадастрового учета изменения вида разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", площадью 6 031 кв.м, кадастровый N; возложить на управление обязанность произвести государственный кадастровый учет по изменению вида разрешенного использования земельного участка - изменить вид разрешенного использования земельного участка на "объекты дорожного сервиса (4.9.1)" и внести изменения характеристик земельного участка в ЕГРН.

Решением Центрального районного суда города Тольятти Самарской области от 20 сентября 2022 года признано незаконным уведомление Управления Росреестра по Самарской области от 17 мая 2022 года N N об отказе в государственном кадастровом учете изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N; на Управление Росреестра по Самарской области возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Никитина В.О. N N от 14 февраля 2022 года.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 20 декабря 2022 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Никитина В.Л.

В кассационной жалобе, поданной в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции Никитин В.Л. просит об отмене апелляционного определения как постановленного при неправильном применении норм материального права, несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

В кассационной жалобе её податель указывает на несогласие с выводом суда апелляционной инстанции о правомерности оспариваемого отказа, автор жалобы утверждает, что он не основан на законе и противоречит действительности вывод суда апелляционной инстанции о том, что нет сведений о нахождении земельного участка в полосе отвода автомобильной дороги.

По мнению автора жалобы, не имеет под собой правовых оснований вывод суда апелляционной инстанции о том, что земельный участок представляет собой территорию общего пользования. Его обращение в управление направлено на установление соответствия вида разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка функциональной зоне генерального плана, в которой он находится (зона инженерной и транспортной инфраструктуры), с учетом того, что закон предоставляет ему как собственнику самостоятельно определять его вид разрешенного использования.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы, содержащиеся в кассационной жалобе, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела.

Конституция Российской Федерации каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод, а также право обжалования в суд решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (части 1 и 2 статьи 46).

Право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений в том числе органа государственной власти, если лицо полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов, установлено частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд, помимо прочего, выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершённого оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В силу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, законодатель предусмотрел, что удовлетворение требований, рассматриваемых в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возможно лишь при наличии одновременно двух обстоятельств: незаконности действий (бездействия) уполномоченного органа (незаконности принятого им решения) и реального нарушения при этом прав заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Федеральный закон N 218-ФЗ), в её редакции, действовавшей на дату принятия Управлением Росреестра по Самарской области оспариваемого уведомления, в кадастр недвижимости вносятся основные и дополнительные сведения об объекте недвижимости.

Сведения о виде или видах разрешенного использования земельного участка, здания, сооружения, помещения относятся к дополнительным сведениям об объекте недвижимости (пункт 4 части 5 статьи 8 Федерального закона N 218-ФЗ).

Статьёй 13 упомянутого Закона, действовавшего на дату принятия Управлением Росреестра по Самарской области оспариваемого уведомления, определен порядок внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости, в соответствии с которым такая возможность осуществлялась:

в результате государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав - при внесении основных сведений об объекте недвижимости и сведений о правах, об ограничениях прав и обременениях объекта недвижимости, о сделках, подлежащих на основании федерального закона государственной регистрации;

в порядке межведомственного информационного взаимодействия - при внесении дополнительных сведений об объекте недвижимого имущества, при внесении сведений в реестр границ, а также в установленных настоящим Федеральным законом случаях сведений о лице, за которым зарегистрировано право на объект недвижимости, а также лице, в пользу которого установлены ограничения права, обременения объекта недвижимости;

в уведомительном порядке - при внесении в установленных настоящим Федеральным законом случаях дополнительных сведений, внесение которых в Единый государственный реестр недвижимости не влечет за собой переход, прекращение права, ограничение права или обременение объекта недвижимости.

Согласно части 1 статьи 33 Федерального закона N 218-ФЗ в случае, если указанные в частях 1, 5, 7 - 9, 12, 13, 15.1 статьи 32 названного Закона сведения не внесены в Единый государственный реестр недвижимости в сроки, установленные статьей 34 этого федерального закона, заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном для представления заявления на государственный кадастровый учет и (или) государственную регистрацию прав, обратиться в орган регистрации прав с заявлением о внесении соответствующих сведений в Единый государственный реестр недвижимости, форма, требования к заполнению и к формату в электронной форме которого устанавливаются органом нормативно-правового регулирования.

При этом согласно части упомянутой статьи, орган регистрации прав в течение трех рабочих дней со дня получения заявления, указанного в части 1 настоящей статьи, самостоятельно запрашивает документы (содержащиеся в них сведения) в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Орган регистрации прав отказывает во внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия по заявлению заинтересованного лица, если органы государственной власти и органы местного самоуправления уведомляют об отсутствии документов (содержащихся в них сведений), необходимых для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в порядке межведомственного информационного взаимодействия. Орган регистрации прав в течение трех рабочих дней со дня получения указанного уведомления направляет заявителю соответствующий отказ в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования (часть 4).

По смыслу приведенного правового регулирования возможность отказа во внесении изменений в сведения ЕГРН об объекте недвижимости обусловлена лишь уведомлением органов государственной власти и органов местного самоуправления об отсутствии соответствующих документов.

В соответствии с частью 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

При этом согласно части 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Из содержания подпункта 4 пункта 14 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что в решении об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, являющегося одним из оснований для осуществления государственного кадастрового учета, указываются территориальная зона, в границах которой образуется земельный участок, или в случае, если на образуемый земельный участок действие градостроительного регламента не распространяется или для образуемого земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, вид разрешенного использования образуемого земельного участка.

Таким образом, по смыслу приведенного правового регулирования в отношении земельных участков, на которые действие градостроительного регламента не распространяется, могут быть установлены виды их разрешенного использования, в том числе при их образовании, либо при реализации указанными в части 7 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации органами публичных функций.

Во исполнение указанных полномочий, постановлением Мэрии городского округа Тольятти Самарской области от 22 апреля 2010 года N 1027-п/1 утверждено Положения об использовании земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.

Согласно пункту 10.2 упомянутого Положения в границах полосы отвода допускается вид разрешенного использования земельного участка - объекты дорожного сервиса.

В соответствии с пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Согласно пунктам 3, 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Как следует из материалов административного дела и установлено судами, административный истец обратился в Управление Росреестра по Самарской области с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с "для сельскохозяйственного производства" на "объекты дорожного сервиса (4.9.1)", указывая, что данный земельный участок находится в зоне полосы отвода автодороги федерального значения II категории.

В соответствии с градостроительным планом земельного участка N РФ-63-2-02-0-00-2022-4451 от 8 февраля 2022 года земельный участок расположен на территории, на которую действие градостроительного регламента не распространяется, объекты капитального строительства на нем отсутствуют, проект планировки территории не утвержден.

Вместе с тем, вопреки утверждению суда апелляционной инстанции указаний на то, что земельный участок относится к территории общего пользования вышеозначенный градостроительный план земельного участка не содержит (т. 1 л.д. 92-94).

Из ответа заместителя Главы городского округа Тольятти от 3 марта 2022 года на межведомственный запрос следует, что в соответствии с Генеральным планом городского округа Тольятти Самарской области, утвержденным решением Думы городского округа Тольятти от 25 мая 2018 года N 1756, земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах функциональной зоны: зона инженерной и транспортной инфраструктуры. Мероприятиями по развитию и размещению планируемых объектов капитального строительства транспортных сооружений Генерального плана городского округа "адрес" предусмотрено строительство транспортной развязки в разных уровнях "адрес" - первый этап.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа Тольятти, утвержденными решением Думы городского округа Тольятти от 24 декабря 2008 года N 1059, для указанного земельного участка территориальная зона не установлена.

Решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 24 декабря 2014 года N 563 отменен пункт 3 статьи 29 Правил землепользования и застройки, на Карте градостроительного зонирования городского округа Тольятти исключены границы зоны территории общего пользования.

Разрешая административный спор и признавая оспариваемое решение административного ответчика незаконным, суд первой инстанции исходил из того, что административным ответчиком вопреки требованиям части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не представлены доказательства правомерности принятого им решения. Оспариваемое решение регистрирующего органа согласно выводу суда основано на формальном подходе и привело к нарушению прав и законных интересов административного истца.

Так, суд первой инстанции правомерно и обоснованно заключил, что Никитин В.Л. как владелец земельного участка вправе самостоятельно определять вид его разрешенного использования, при этом административным ответчиком не доказано расположение земельного участка на территории общего пользования.

Указания управления на то, что административным истцом не представлены доказательства нахождения его земельного участка в полосе отвода автомобильной дороги, не приняты судом первой инстанции во внимание, поскольку указанное обстоятельство не было предметом оценки при рассмотрении заявления уполномоченным органом.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд апелляционной инстанции отметил, что на основании оценки доказательств достоверно установлено нахождение земельного участка на территории общего пользования, в связи с чем указал на ошибочность выводов суда первой инстанции о недоказанности данного факта.

Судом апелляционной инстанции на основании вышеизложенного сделан вывод, что в рассматриваемом случае вид разрешенного использования в силу особенностей правового режима и назначения земельного участка не может относиться к числу выбираемых собственником земельного участка. Так, в порядке межведомственного информационного взаимодействия управлением у органа местного самоуправления запрошена информация в отношении земельного участка: территориальной зоны его расположения; оснований его отнесения к территории, на которую действие градостроительных регламентов не распространяется, что послужило основанием для приостановления осуществления действий по государственному кадастровому учету, а впоследствии по итогам получения ответа, на который имеется ссылка в оспариваемом решении - для отказа государственного кадастрового учёта.

Между тем с означенными выводами суда апелляционной инстанции согласиться не представляется возможным по следующим основаниям.

Разрешая административный спор, суд в силу критериев, вытекающих из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, должен оценивать оспариваемое решение уполномоченного органа с точки зрения его правомерности и обоснованности, чтобы в каждом конкретном случае не допустить несоразмерного ограничения прав, гарантируемых статьей 36 Конституции Российской Федерации.

Так, подателем жалобы обоснованно указано на то, что принадлежащий ему земельный участок находится в полосе отвода автомобильной дороги, указанные обстоятельства административным ответчиком не опровергнуты, а его утверждения о нахождении земельного участка в границах территории общего пользования лишь подтверждают данный тезис административного истца.

Автор жалобы обоснованно указывает на отсутствие правовых оснований для вывода суда апелляционной инстанции о том, что земельный участок представляет собой территорию общего пользования, поскольку частная собственность по определению не может являться объектом общего пользования, за рядом исключений, сведения о которых в материалах дела отсутствуют.

Несмотря на то, что земельный участок административного истца является земельным участком, на который действие градостроительных регламентов не распространяется, и для которого Правилами землепользования и застройки городского округа Тольятти, территориальная зона не установлена, согласно сведениям ЕГРН имеет вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства", при этом в соответствии с Генеральным планом городского округа Тольятти Самарской области расположен в границах функциональной зоны: зона инженерной и транспортной инфраструктуры.

Судом апелляционной инстанции не учтены вышеозначенные обстоятельства и сделаны ошибочные выводы, не имеющие под собой каких-либо значимых оснований.

Так, исходя из вышеизложенного заявитель как собственник земельного участка не может быть по формальному основанию лишён регистрирующим органом права на изменение вида разрешённого использования земельного участка "для сельскохозяйственного производства" (не отвечающего функциональной зоне инженерной и транспортной инфраструктуры) на вид - "объекты дорожного сервиса (4.9.1)", поскольку согласно пункту 10.2 Положения об использовании земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, утвержденным постановлением Мэрии городского округа Тольятти Самарской области от 22 апреля 2010 года N 1027-п/1, в границах полосы отвода допускается вид разрешенного использования земельного участка - объекты дорожного сервиса.

Кроме того, фактически обращение заявителя в управление направлено на установление соответствия вида разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка функциональной зоне генерального плана (зона инженерной и транспортной инфраструктуры), что указывает на правомерность его действий и отсутствие злоупотребления правом.

То обстоятельство, на которое ссылается суд апелляционной инстанции, что земельный участок, согласно материалам дела, находится в пределах территории общего пользования, не соответствует действительности и не может быть принято во внимание ввиду нахождения его в собственности заявителя, данных об его изъятии для государственных или муниципальных нужд материалы дела не содержат.

Изучение материалов дела позволяет суду кассационной инстанции согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение регистрирующего органа об отказе Никитину В.Л. как владельцу земельного участка в государственном кадастровом учете изменения вида его разрешенного использования основано на формальном подходе и привело к нарушению права административного истца как собственника на самостоятельное определение вида разрешенного использования земельного участка.

При таких обстоятельствах оспариваемый отказ не является законным, а потому у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для принятия решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В связи с изложенным апелляционное определение об отмене решения суда первой инстанции подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 329 и статьёй 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 20 декабря 2022 года отменить.

Решение Центрального районного суда города Тольятти Самарской области от 20 сентября 2022 года оставить в силе.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 22 марта 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: