Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 06 апреля 2023 г. по делу N 8а-2102/2023[88а-3091/2023]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составепредседательствующего Фахретдиновой Р.Ф., судей Белоусовой Ю.К., Зайнуллиной Г.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Чершембеева Т. М.

на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 19.01.2023

по административному делу по административному исковому заявлению Чершембеева Т. М. к Ставропольской городской Думе об оспаривании ненормативных правовых актов.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К, пояснения Чершембеева Т.М. и его представителя Шипулина А.С, поддержавших доводы кассационной жалобы, а также возражения против ее удовлетворения представителей Ставропольской городской Думы Глызь О.П. и Парублевой Н.В, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Чершембеев Т.М. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании:

незаконным и не порождающим правовых последствий со дня принятия решения Ставропольской городской Думы от 25.05.2022 N 94 "О признании утратившим силу решения Ставропольской городской Думы "О депутатах Ставропольской городской Думы, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе";

незаконным и не порождающим правовых последствий со дня принятия решения Ставропольской городской Думы от 25.05.2022 N 95 "О депутатах Ставропольской городской Думы, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе";

действующим со дня принятия решения Ставропольской городской Думы от 27.10.2021 N 17 "О депутатах Ставропольской городской Думы, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе".

Просил также обязать административного ответчика устранить допущенные нарушения его прав и законных интересов путем опубликования судебного постановления в газете "Вечерний Ставрополь" и на сайте Ставропольской городской Думы в информационно - телекоммуникационной сети "Интернет", вынести частное определение в адрес председателя Ставропольской городской Думы в связи грубейшими нарушениями требований федерального законодательства, допущенными в ходе исполнения своих должностных обязанностей.

В обоснование заявленных требований указал, что он избран депутатом Ставропольской городской Думы восьмого созыва, 25.10.2022 на заседании комитета по законности, местному самоуправлению и развитию гражданского общества Ставропольской городской Думы рекомендован в качестве депутата Ставропольской городской Думы, осуществляющего свои полномочия на постоянной профессиональной основе, о чем 27.10.2021 Ставропольской городской Думой принято решение N 17. Вместе с тем оспариваемыми решениями от 25.05.2022 N 94 и N 95 он освобожден от осуществления полномочий депутата на постоянной профессиональной основе, лишен заработной платы за свою депутатскую деятельность, которая являлась для него основной работой и единственным источником дохода. Предпринимательской деятельностью истец не занимается, иных источников заработка не имеет.

Указанные решения противоречат положениям пункта 3 части 7.3-1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 13.1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", в соответствии с которыми освобождение депутата от осуществления полномочий на постоянной основе возможно лишь при применении меры ответственности в виде освобождения от осуществления полномочий на постоянной основе с лишением права осуществлять полномочия на постоянной основе до прекращения срока полномочий либо запрет исполнять полномочия на постоянной основе до прекращения срока полномочий установлено только в отношении депутата, представившего недостоверные или неполные сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, если искажение этих сведений было несущественным. Лицо, замещающее муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае нарушения требований и запретов, установленных законодательством о противодействии коррупции.

Тогда как таких нарушений он не совершал, Уставом муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, принятым решением Ставропольской городской Думы от 11.05.2016 N 847, не урегулированы основания и порядок досрочного освобождения депутата от осуществлений полномочий на постоянной основе.

Кроме того решением Ставропольской городской Думы от 26.02.2014 N 483 "Об утверждении Положения о комитетах Ставропольской городской Думы" регламентирован порядок предварительного рассмотрения такого рода решений на заседании профильного комитета по законности, пунктами 2 и 6.1 которого предусмотрено предварительное рассмотрение проектов решений Ставропольской городской Думы, внесенных в Ставропольскую городскую Думу субъектами правотворческой инициативы, которым комитет по законности, местному самоуправлению и развитию гражданского общества Ставропольской городской Думы дает правовую оценку, что в данном случает осуществлено не было. Кроме того, в нарушение пункта 5.5. решения Ставропольской городской Думы от 28.07.2015 N 711 "Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения проектов решений Ставропольской городской Думы", относительно рассмотрения проектов решений, не прошедшие процедуру предварительного рассмотрения, которые могут быть рассмотрены Ставропольской городской Думой только на внеочередном ее заседании, если их непринятие может повлечь за собой массовые нарушения прав человека либо нанести серьезный ущерб охраняемым законом правам, имуществу и интересам физических и юридических лиц или если принятие необходимо из иных сложившихся чрезвычайных обстоятельств (стихийные бедствия, эпидемии и т.д.), - оспариваемое решение N 94 принято на очередном заседании, без предварительного обсуждения и проверки проекта решения.

Полагает, что поданные иными депутатами заявления об осуществлении деятельности на постоянной основе носили формальный характер.

Решением Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 29.09.2022 заявленные требования удовлетворены частично, суд признал незаконными решения Ставропольской городской Думы от 25.05.2022 N 94 "О признании утратившим силу решения Ставропольской городской Думы "О депутатах Ставропольской городской Думы, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе" и N 95 "О депутатах Ставропольской городской Думы, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе", а также действующим со дня принятия решение Ставропольской городской Думы от 27.10.2021 N 17 "О депутатах Ставропольской городской Думы, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе". В удовлетворении иной части требований отказано.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что решение N 94 носило произвольный характер, при отсутствии оснований его принятия, и, как следствие, отсутствовали основания для принятия решения N 95, принятием которого была нарушены права и законные интересы административного истца.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 19.01.2023 решение суда первой инстанции в части, в которой в удовлетворении требований отказано, оставлено без изменения, в части, в которой требования удовлетворено, отменено, в указанной части принято новое решение об отказе в удовлетворение заявленных требований. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что у административного ответчика имелись предусмотренные законом основания и полномочия для принятия оспариваемых решений, процедура их принятия и права административного истца нарушены не были.

Не согласившись с судебным актом суда апелляционной инстанции, административный истец обжаловал его в кассационном порядке, в кассационной жалобе ставит вопрос о его отмене, как принятого с нарушением норм материального и процессуального права, регулирующих спорные правоотношения, оставлении без внимания юридически значимых обстоятельств, просит оставить в силе решение суда первой инстанции.

Кассационная жалоба поступила в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 17.02.2023.

На кассационную жалобу Председателем Ставропольской городской Думы и прокуратурой г. Ставрополя поданы возражения, в которых вожжаются несогласие с ее доводами.

В судебное заседание Пятого кассационного суда общей юрисдикции иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом по правилам статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявили, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, изложенные в кассационной жалобе доводы и принятые по делу судебные акты, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как установлено судами и следует из материалов дела, административный истец избран депутатом Ставропольской городской Думы восьмого созыва, 25.10.2022 на заседании комитета по законности, местному самоуправлению и развитию гражданского общества Ставропольской городской Думы Чершембеев Т.М. единогласно членами комитета рекомендован в качестве депутата Ставропольской городской Думы, осуществляющего свои полномочия на постоянной профессиональной основе, решением Ставропольской городской Думы от 27.10.2021 N 17 "О депутатах Ставропольской городской Думы, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе" (далее также - решение N 17) административный истец определен в качестве депутата Ставропольской городской Думы, осуществляющего свои полномочия на постоянной профессиональной основе.

В дальнейшем установлено, что иными депутатами Ставропольской городской Думы до принятия решения N 17 были поданы аналогичные заявления (Тищенко Г.И. 31.08.2021, Мосиной С.В. 29.09.2021, Фаталиевым И.А. 29.09.2021, Кочерга А.В. 29.09.2021, Куриленко А.И. 04.10.2021, Чершембеевым Т.М. 24.10.2021). А поскольку заявления Куриленко А.И. и Чершембеева Т.М. зарегистрированы в Ставропольской городской Думе только 27.10.2021, а иных приобщены к материалам двенадцатого очередного заседания Ставропольской городской Думы восьмого созыва от 25.05.2022, при принятии решения N 17 заявления последних не учитывались, что явилось в дальнейшем на двенадцатом очередном заседании Ставропольской городской Думы восьмого созыва, состоявшемся 25.05.2022, инициацией о включении в заседание дополнительного вопроса о признании утратившим ранее изданного решения о депутатах, осуществляющих свою полномочия на постоянной основе.

По итогам рассмотрения которого Ставропольской городской Думой 25.05.2022 принято решение N 94 "О признании утратившим силу решения Ставропольской городской Думы от 27.10.2021 N 17 "О депутатах Ставропольской городской Думы, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе", а также по итогам рассмотрения всех кандидатур решение N 95 "О депутатах Ставропольской городской Думы, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе", которым такими депутатами определены Куриленко А.И, Фаталиев И.А.

Суд апелляционной инстанции, обоснованно, со ссылками на часть 1 статьи 2, часть 3 статьи 34, статью 40, пункт 4 части 1 статьи 44, часть 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункт 25 части 3 статьи 31, часть 4 статьи 33, часть 1 статьи 36 Устава муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, части 2 и 3 статьи 15, часть 5 статьи 18, часть 1 статьи 25, статью 34 Регламента Ставропольской городской Думы, утв. решением Ставропольской городской Думы от 03.07.2013 N 379, пришел к выводу, что оспариваемые решения Ставропольской городской Думы N 94, N 95 являются муниципальными правовыми актами, принятие которых отнесено к полномочиям Ставропольской городской Думы, приняты правомочным составом депутатов, в установленном порядке и имеют индивидуальный характер, порядок их принятия нарушен не был, голосование 25.05.2022 проводилось депутатами по всем кандидатурам, в том числе кандидатуры административного истца, и были приняты, в частности N 94 в связи с тем, что не все заявления депутатов Ставропольской городской Думы, которые изъявили желание осуществлять свои полномочия на постоянной основе, были рассмотрены на заседании Ставропольской городской Думы, состоявшемся 27.10.2021, и не являлись произвольным пересмотром состава депутатов Ставропольской городской Думы, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.

Кроме того, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, что решениями N 94 и N 95 на основании всех поданных ранее заявлений определены депутаты, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе в Ставропольской городской Думе, и прекращено осуществление деятельности депутата Чершембеева Т.М. на постоянной основе, а не решался вопрос о прекращении его полномочий, как депутата Ставропольской городской Думы. Решением N 95 уточнен персональный состав депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, с учетом предоставления равных прав на рассмотрение всех заявлений депутатов, изъявивших желание осуществлять свои полномочия на постоянной основе, что относится исключительно к полномочиям Ставропольской городской Думы, а не суда. Полномочие Ставропольской городской Думы по принятию решений по определению депутатов, которые будут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в Ставропольской городской Думе, не является установлением гарантий для депутатов Ставропольской городской Думы, а является внутренней организацией деятельности Ставропольской городской Думы.

Указанные выводы суда апелляционной инстанции, а также выводы относительно отсутствия факта прекращения статуса депутата у административного лица, как меры дисциплинарного проступка, требующая иной процедуры принятия решения, послужили правовым основанием для отмены решения суда в указанной части и принятия нового решения об отказе в удовлетворении требований.

У суда кассационной инстанции основания не согласиться с позицией суда апелляционной инстанции, в том числе по доводам кассационной жалобы, не имеется, поскольку они являются основанными, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права, регулирующих разрешение и основания разрешения таких вопросов. При этом права административного истца, как депутата нарушены не были, оспариваемыми решениями устранены ранее допущенные нарушения прав иных депутатов, что в полной мере соответствует требованиям действующего законодательства.

Как правильно установилсуд апелляционной инстанции процедура принятия оспариваемых решений и наличие оснований для включения разрешаемого ими вопроса в повестку имелась, регламент принятия решений соблюден.

Только тот факт, что полномочия административного истца, как депутата, осуществляющего свою деятельность на постоянной основе прекращены и в связи с этим ему не выплачиваются надбавки и иные выплаты в порядке и размерах, определенных законодательством для лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы, другие надбавки в соответствии с действующим законодательством, не указывает на нарушение его прав. И, как правильно отметил суд апелляционной инстанции, действующим законодательством и иными нормативными актами для депутатов представительных органов местного самоуправления не предусмотрено гарантий, связанных с осуществлением депутатской деятельности на постоянной основе, в том числе не предусмотрена гарантия осуществления полномочий на постоянной основе в течение всего срока полномочий депутата.

Оспариваемые решения Ставропольской городской Думы N 94 и N 95 не связаны с административными и иными публичновластными полномочиями Ставропольской городской Думы по отношению к административному истцу, являющемуся депутатом Ставропольской городской Думы, направлены на организацию деятельности Ставропольской городской Думы. Доводы административного иска и кассационной жалобы об обратном основаны на ошибочном толковании норм материального права.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, что у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для признания незаконными и не порождающими правовых последствий со дня принятия решений Ставропольской городской Думы от 25.05.2022 N 94 и N 95, а также признания действующим со дня принятия решения Ставропольской городской Думы от 27.10.2021 N 17. С чем соглашается судебная коллегия, поскольку таким решением суд первой инстанции не только дал неверную оценку фактическим обстоятельствам дела и не применил нормы материального права, подлежащих применению, но и фактически недопустимо вмешался во внутреннюю организационную деятельность органа исполнительной власти.

По итогам рассмотрения дела судебная коллегия пришла к выводу о законности и обоснованности обжалуемого судебного акта, поскольку судом апелляционной инстанции дана оценка всем юридически значимым обстоятельствам дела, подлежащим установлению и оценке по такой категории дел, позиция лиц, участвующих в деле рассмотрена в полном объеме и надлежащим образом, представленные доказательства получили надлежащую оценку судов по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При принятии решения судом нарушений норм материального и процессуального права, которые могли повлиять на исход дела, допущено не было, выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Приведенные в кассационной жалобе доводы связаны с несогласием с принятым решением по существу, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и выводов суда апелляционной инстанции, что не свидетельствует о наличии оснований для ее удовлетворения. Юридически значимые обстоятельства, которые бы не были установлены и не оценены судом апелляционной инстанции, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 19.01.2023 оставить без изменения, кассационную жалобу Чершембеева Т. М. без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф.Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина

Мотивированное кассационное определение изготовлено 06.04.2023.