Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 05 апреля 2023 г. по делу N 8а-2315/2023[88а-3544/2023]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Белоусовой Ю.К, Зайнуллиной Г.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города-курорта Кисловодска на апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 13 декабря 2022 г. по административному делу по административному иску Мерзеликина С.П. к Управлению архитектуры Администрации города Кисловодска о признании приказа от 20 июля 2017 г. N 17/1/ОД недействующим.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Мерзеликин С.П. обратился в суд с административным иском к Управлению архитектуры Администрации города Кисловодска о признании приказа от 20 июля 2017 г. N 17/1/ОД недействующим.

В обоснование требований указано, что 19 ноября 2019 г..в 10:50 сотрудником Управления архитектуры Администрации города Кисловодска выходом на место проведена проверка объекта индивидуального жилищного строительства по адресу: "адрес", находящегося в общей долевой собственности, по результатом которой составлен акт визуального осмотра от 19 ноября 2019 г..N 270/2019 с направлением предписания 298/2 об устранении нарушений законодательства в области градостроительной деятельности, Правил землепользования и застройки городского округа города-курорта Кисловодска. 20 октября 2020 г..с целью проверки исполнения предписания выходом на место проведен повторный визуальный осмотр территории земельного участка по адресу: г..Кисловодск, ул. Крупской, д. 21, с составлением акта визуального осмотра от 20 октября 2020 г..N 573/2020.

Заявитель полагал, что должностные лица Управления архитектуры Администрации города Кисловодска, не имея полномочий в отсутствие нормативно-правового акта, регламентирующего порядок осуществления контроля за соблюдением требований в области градостроительной деятельности, осуществив в отношении физического лица Мерзеликина С.П. мероприятия муниципального контроля, без его участия и уведомления, с составлением названных актов, форма которых утверждена приказом начальника Управления архитектуры Администрации города Кисловодска Миненко А.П. от 20 июля 2017 г..N 17/1/ОД, нарушили гарантии, предоставляемые при осуществлении такого контроля. В связи с этим, административный истец просил признать недействующим приказ от 20 июля 2017 г..N 17/1/ОД с 25 апреля 2019 г, поскольку он принят Управлением архитектуры Администрации города Кисловодска, не относящимся к органам местного самоуправления города-курорта Кисловодска и не перечисленным в его Уставе, в отношении градостроительного контроля как вида муниципального контроля, который не включен в перечень муниципальных услуг и муниципальных контрольных функций, утвержденных постановлением Администрации города-курорта Кисловодска Ставропольского края от 24 апреля 2019 г..N 490, в новой редакции.

Определением Кисловодского городского суда Ставропольского края от 1 августа 2022 г. производство по делу по административному иску Мерзеликина С.П. о признании недействующим приказа от 20 июля 2017 г. N 17/1/ОД прекращено.

Апелляционным определением Ставропольского краевого суда от 13 декабря 2022 г. определение Кисловодского городского суда Ставропольского края от 1 августа 2022 г. отменено с возвращением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в связи с нарушением норм процессуального права.

В кассационной жалобе Администрации города-курорта Кисловодска, поданной 20 февраля 2023 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 27 февраля 2023 г, ставится вопрос об отмене апелляционного определения Ставропольского краевого суда от 13 декабря 2022 г, как не соответствующего нормам материального и процессуального права, оставлении в силе определения Кисловодского городского суда Ставропольского края от 1 августа 2022 г.

В возражении на кассационную жалобу Мерзеликин С.П. просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле и не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

Как установлено судами, Мерзеликин С.П. обратился в суд с административным иском о признании незаконным и отмене приказа начальника Управления архитектуры Администрации города Кисловодска от 20 июля 2017 г. N 17/1/ОД, тем не менее оспаривал его в качестве муниципального нормативного правового акта, просил признать его недействующим с 25 апреля 2019 г. как не соответствующего нормам права, имеющим большую юридическую силу, статье 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 27 и главе 5 Устава города-курорта Кисловодска ставропольского края и постановлению Администрации города-курорта Кисловодска Ставропольского края от 24 апреля 2019 г. N 490 об утверждении перечня муниципальных услуг и муниципальных контрольных функций в новой редакции.

Суд первой инстанции, прекращая производство по административному иску Мерзеликина С.П, исходил из того, что приказом начальника Управления архитектуры Администрации города Кисловодска от 20 июля 2017 г. N 17/1/ОД утверждена форма акта визуального осмотра здания, которая применяется специалистами данного Управления при осуществлении и документальном оформлении осмотров, распространяется на сотрудников Управления, в должностные обязанности которых входит осуществление визуальных осмотров, вне деятельности Управления не применяется, не является обязательным для граждан или работников иных организаций, тем самым не является муниципальным правовым актом, так как не содержит властных распоряжений в адрес третьих лиц, не изменяет и не порождает для них никаких обязательств и прав, следовательно, не подладит проверке по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В связи с этим на основании пункта 1 статьи 194 и части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прекратил производство.

С такими выводами суда первой инстанции не согласился суд апелляционной инстанции, признав их сделанными в нарушение требований процессуального закона, поскольку при вынесении определения о прекращении производства в связи с тем, что оспариваемый приказ не подлежит проверке по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд не указал, в каком судебном порядке подлежат разрешению заявленные требования, что ограничивает права административного истца на судебную защиту, и направил дело в суд первой инстанции на новое рассмотрение по существу.

Судебная коллегия полагает выводы суда апелляционной инстанций о нарушении норм процессуального права, повлекших отмену определения суда первой инстанции с направлением дела на новое рассмотрение, соответствующими обстоятельствам дела, а постановленный судебный акт отвечающим требованиям административного процессуального права.

В соответствии с пунктом 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации если иное не установлено Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, суд прекращает производство по административному делу в случае если имеются основания, предусмотренные частью 1 статьи 128 того же Кодекса.

В соответствии с частью 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации если иное не предусмотрено Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если:

1) заявление подлежит рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях либо не подлежит рассмотрению в судах;

2) административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или публичных интересов органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым настоящим Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право;

3) из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца;

4) имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления. Суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете;

5) имеются иные основания для отказа в принятии административного искового заявления, предусмотренные положениями настоящего Кодекса, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел.

Согласно части 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 128 настоящего Кодекса, а также в случае, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие.

Согласно положениям статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные частью 6 статьи 39, частью 7 статьи 40, пунктами 1 - 3, 5 и 6 части 1 статьи 194 настоящего Кодекса. Суд также вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если: оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца; лицо, обратившееся в суд, отказалось от своего требования и отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа.

Как разъяснено в пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

При этом согласно пункту 13 названного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации разъяснено, что если вывод о ненормативном характере оспоренного акта сделан после принятия заявления к производству, суд вправе перейти к рассмотрению соответствующего дела в надлежащем порядке производства (например, по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) и продолжить подготовку к судебному разбирательству и (или) судебное разбирательство по делу при условии, что не имеется иных препятствий для этого, например, таких как неподсудность дела суду, несоответствие поданного заявления и (или) приложенных к нему документов требованиям, предусмотренным процессуальным законодательством.

Придя к выводу о том, что приказ начальника Управления архитектуры Администрации города Кисловодска от 20 июля 2017 г. N 17/1/ОД не является муниципальным нормативным правовым актом, суд первой инстанции, ссылаясь на положения статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, указал, что данные требования не могут разрешены в рамках административного судопроизводства. Вместе с тем, прекращение производства по основанию, предусмотренному частью 1 статьи 194 и пункту 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации допускается только в случае, если заявление подлежит рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях либо не подлежит рассмотрению в судах. Поскольку данный приказ от 20 июля 2017 г. N 17/1/ОД не может быть предметом конституционного, уголовного судопроизводства или производства по делам об административных правонарушениях, суд первой инстанции исключил возможность судебной защиты административного истца в правоотношениях с органом, наделенным властными полномочиями, что не соответствует задачам административного судопроизводства.

Данный ошибочный вывод был устранен обжалуемым апелляционным определением суда второй инстанции.

Названные нормы права, разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, судом апелляционной инстанции приняты во внимание, в связи с чем административное дело обоснованно направлено на разрешение суда первой инстанции, к компетенции которого оно относится.

Доводы жалобы о том, что оспариваемый приказ является внутренним документом служебного пользования и не является муниципальным нормативным правовым актом, а также очевидно не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца, в связи с чем не может быть рассмотрен как по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, так и по правилам главы 22 названного Кодекса, подлежат отклонению, поскольку противоречат обстоятельствам дела, указывающим о составлении в отношении объектов недвижимого имущества, принадлежащих на праве долевой собственности Мерзеликину С.П, актов по утвержденной оспариваемым приказом форме. Иные доводы жалобы, в том числе о наличии либо отсутствии признаков, характеризующих приказ от 20 июля 2017 г. N 17/1/ОД как нормативный правовой акт, подлежат проверке при разрешении административных исковых требований по существу.

Учитывая правильное применение норм процессуального права при разрешении вопроса судом апелляционной инстанции, судебная коллегия полагает обжалуемый судебный акт подлежащим оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 13 декабря 2022 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города-курорта Кисловодска - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина

Мотивированное кассационное определение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ