Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 06 декабря 2022 г. по делу N 8а-29741/2022[88а-34246/2022]

Дело N 2а-2165/2022

г. Краснодар 06.12.2022

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе председательствующего Усенко Н.В, судей: Иванова А.Е, Шелудько В.В, рассмотрел в открытом судебном заседании поданную 01.09.2022 кассационную жалобу ФИО6 на решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 13.04.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 12.07.2022 по административному делу по административному иску ФИО6 к Управлению Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Краснодарскому краю, заинтересованное лицо - Администрация г. Краснодара о признании незаконным решения уполномоченного органа.

Заслушав доклад судьи Усенко Н.В, ФИО8 и ее представителя по доверенности Фендрикова А.Б, поддержавших кассационную жалобу, представителя Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Краснодарскому краю по доверенности Ковтуна В.А, просившего об оставлении решений судов без изменения, представителя Четвертый кассационный суд общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛ:

ФИО6 обратилась в суд с вышеуказанным административным иском, в котором просила признать незаконным решение Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю от 03.12.2021 N КУВД-001/2021-35394728/2 об отказе в осуществлении учета изменений в отношении земельного участка площадью 445 кв.м, с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"; устранить допущенное нарушение прав ФИО6 путем возложения обязанности на Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю произвести государственный кадастровый учет изменений указанного объекта недвижимости, внести вид разрешенного использования - "для индивидуального жилищного строительства".

В обоснование требований ФИО6 указала на то, что является собственником двухэтажного жилого дома, литер "В", с пристройкой, литер "в", общей площадью 128, 2 кв.м, в том числе жилой площадью 49, 4 кв.м, с кадастровым номером N, находящегося в "адрес". Домовладение расположено на земельном участке площадью 445 кв.м с кадастровым номером N, предоставленном до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для индивидуального жилищного строительства из земель населенных пунктов.

Постановлением Администрации муниципального образования город Краснодар от 09.04.2019 N 1463 ФИО6 предварительно согласовано предоставление земельного участка площадью 445 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", и утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории с видом разрешенного использования земельного участка "магазины".

ДД.ММ.ГГГГ ФИО6 обратилась в Комиссию по землепользованию и застройке МО г. Краснодар с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования вышеуказанного земельного участка "для индивидуального жилищного строительства".

Согласно генеральному плану муниципального образования город Краснодар, утвержденному решением городской Думы Краснодара 02.09.2020 N 100, земельный участок расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

В соответствии с правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара 30.01.2007 N 19, земельный участок расположен в центральной общественно-деловой зоне (ОД.1), в которой вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства" отнесен к условно разрешенному виду использования.

По результатам публичных слушаний, Комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар принято решение рекомендовать главе муниципального образования предоставить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка "для индивидуального жилищного строительства".

Решением городской Думы Краснодара от 22.07.2021 N 17 в правила землепользования и застройки внесены изменения в части установления новой территориальной зоны "Ж1.1" в отношении земельного участка с кадастровым номером N.

ФИО6 в целях осуществления кадастрового учета изменений вида разрешенного использования земельного участка с "магазины" на основной вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства" обратилась к административному ответчику с заявлением о внесении изменений в сведения об основных характеристиках объекта недвижимости (земельного участка) в части изменения вида разрешенного использования, приложив необходимый пакет документов.

Управлением Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Краснодарскому краю 03.12.2021 принято решение N КУВД-001/2021-35394728/2, которым отказано в осуществлении учета изменений на основании статьи 27 Федерального закона N 218-ФЗ, а также со ссылкой на часть 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации. По мнению государственного регистратора, осуществить государственный кадастровый учет изменения вида разрешенного использования земельного участка не представляется возможным, поскольку в соответствии с правилами землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар в территориальной зоне "Ж1.1" установлена минимальная площадь земельного участка 600 кв.м, а по сведениям ЕГРН площадь земельного участка с кадастровым номером N составляет 445 кв.м, что меньше установленного минимального размера для данной территориальной зоны.

Ссылаясь на нарушение своих прав и законных интересов, ФИО6 просила об удовлетворении административного иска.

Решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 13.04.2022, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 12.07.2022, в административном иске отказано.

В кассационной жалобе ФИО6 просит об отмене судебных актов, как постановленных с существенным нарушением норм материального и процессуального права, принятии нового решения об удовлетворении административного иска.

Заявитель жалобы, ссылаясь на пункт 11 статьи 7 Правил землепользования и застройки г. Краснодара (ПЗЗ), считает, что являясь правообладателем земельного участка, вправе самостоятельно выбирать вид разрешенного использования земельного участка из числа предусмотренных зонированием территорий.

Полагает несостоятельными выводы судов об отсутствии оснований для применения к возникшим правоотношениям приведенной нормы Правил.

Кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте заседания кассационного суда.

По материалам дела и доводам кассационной жалобы имеются предусмотренные частью 2 статьи 328 КАС РФ основания для отмены судебных актов.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В целях реализации указанных конституционных предписаний статья 218 КАС РФ предоставляет право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, лицам, чьи права, по их мнению, нарушены решениями, действиями (бездействием) упомянутых публичных органов.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания незаконными решений, действий (бездействия) публичного органа необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов лица, обратившегося в суд.

Разрешая дело, суды руководствовались положениями пункта 1 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 5 статьи 8, статьи 14, части 1 статьи 26, части 1 статьи 27 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Отказывая в удовлетворении административного иска, суды исходили из того, что площадь испрашиваемого земельного участка административного истца меньше установленного минимального размера.

В этой связи суды пришли к выводу о законности оспариваемого решения государственного регистратора, поскольку содержание представленных документов не свидетельствует о нарушении законных прав административного истца.

Суды отклонили доводы административного истца о наличии оснований для применения предусмотренных пунктом 11 статьи 7 Правил землепользования и застройки исключений в части соблюдения минимальной площади, поскольку таковые не распространяются на случай административного истца.

С выводами судов согласиться нельзя.

В соответствии с пунктом 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 9 и часть 9 статьи 226 КАС РФ, статья 6 и часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе, если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение).

При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В частности, проверяя законность решения, действия (бездействия) по основанию, связанному с несоблюдением требования пропорциональности (соразмерности) и обусловленным этим нарушением прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, судам с учетом всех значимых обстоятельств дела надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.

Отсутствие вины органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца (заявителя) не является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (заявления).

Принцип единства судьбы прав на здание и на земельный участок, занимаемый зданием, является одним из основополагающих принципов российского права, регулирующих оборот недвижимого имущества (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, нормы права здесь и далее в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого акта).

Статьей 7 Земельного кодекса предусмотрено, что земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Правовой режим земельного участка и объекта капитального строительства определяется также положениями градостроительного законодательства. Градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1, глава 4 ГрК РФ).

Пунктом 9 статьи 1 ГрК РФ определено, что градостроительный регламент устанавливает в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

В соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельного участка определяются в градостроительном регламенте, входящем в состав правил землепользования и застройки.

Правила землепользования и застройки разрабатываются применительно ко всем территориям поселений и городских округов (часть 1 статьи 31 ГрК РФ).

Решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 (пункт 6) утверждены Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар (ПЗЗ г. Краснодара, Правила).

В соответствии с пунктом 12.1.1 Правил для территориальной зоны Ж-1-1 минимальная площадь земельных участков для индивидуального жилищного строительства составляет 600 кв. м.

Вместе с тем согласно подпункту в) пункта 11 статьи 7 Правил предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь, не устанавливаются в случаях образования земельных участков в целях эксплуатации существующих объектов капитального строительства в сложившейся застройке, не позволяющей образовать земельный участок с минимальными размерами, предусмотренными градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны. Из содержания вышеприведенного положения ПЗЗ прямо следует, что не устанавливаются предельные размеры для земельных участков для эксплуатации уже существующих объектов недвижимости.

При таких обстоятельствах выводы судов о том, что к спорным правоотношениям не применимы подпункт в) пункта 11 статьи 7 ПЗЗ, являются неправильными, на что обоснованно указано в кассационной жалобе.

Таким образом, дело рассмотрено с существенным нарушением норм материального и процессуального права, что могло сказаться на его исходе, вследствие чего решения судов обеих инстанций подлежит отмене.

Поскольку допущенные нарушения не могут быть устранены на стадии кассационного производства, дело подлежит возвращению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В ходе нового рассмотрения дела суду с учетом принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда надлежит установить на основании доказательств, отвечающих принципам относимости и допустимости, юридически значимые обстоятельства, а именно, наличие зарегистрированного права собственности административного истца на индивидуальный жилой дом, его расположение на земельном участке, сведения об изменении вида разрешенного использования которого заявлены к учету в ЕГРН, после чего постановить по делу законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

определил:

решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 13.04.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 12.07.2022 отменить.

Административное дело N 2а-2165/22 направить на новое рассмотрение в Первомайский районный суд г. Краснодара в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 КАС РФ.

Председательствующий

Судьи:

Мотивированное кассационное определение изготовлено 07.12.2022.