Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 21 марта 2023 г. по делу N 8а-3268/2023[88а-10549/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Богатых О.П, Монмаря Д.В.

рассмотрела кассационную жалобу Курбановой О.Н. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 8 ноября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Курбановой О.Н. к департаменту архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации г. Сочи Краснодарского края об оспаривании решения.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Курбанова О.Н. обратилась Лазаревский районный суд г. Сочи Краснодарского края с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным отказ департамента архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации г. Сочи Краснодарского края (далее - департамент) в предоставлении Курбановой О.Н. муниципальной услуги "Изменение вида разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства", выраженный в письменном ответе от 22 декабря 2020 года N; возложить на департамент обязанность устранить допущенные нарушения закона и прав административного истца путем принятия решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка площадью 438 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты" из категории земель населенных пунктов, расположенного по адресу: "адрес" (далее - спорный земельный участок), с вида "фактически занятый зданием магазина" на вид "личное подсобное хозяйство".

В обоснование административного иска Курбанова О.Н. указала, что ей на праве собственности принадлежит жилой дом с кадастровым номером "данные изъяты", наименование: жилой дом с цокольным этажом, расположенный в "адрес". Указанный жилой дом расположен на спорном земельном участке, находящемся в муниципальной собственности города-курорта Сочи. Между тем заключить договор аренды спорного земельного участка невозможно, поскольку вид разрешенного использования земельного участка не соответствует фактическому виду его использования в связи с тем, что на земельном участке расположен жилой дом. В целях изменения вида разрешенного использования земельного участка с "фактически занятый магазином" на вид "личное подсобное хозяйство", соответствующий территориальной зоне "С-2", в которой находится земельный участок, административный истец неоднократно обращалась в администрацию г. Сочи Краснодарского края (далее - администрация) с заявлениями, однако по результатам их рассмотрения вид разрешенного использования земельного участка не изменен.

Решением Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 6 июля 2022 года административный иск удовлетворен. Признан незаконным отказ департамента в предоставлении Курбановой О.Н. муниципальной услуги "Изменение вида разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства", выраженный в письменном ответе от 22 декабря 2020 года N; на административного ответчика возложена обязанность устранить допущенные нарушения закона и прав административного истца путем подготовки заключения о соответствии испрашиваемого вида разрешенного использования - "личное подсобное хозяйство" для спорного земельного участка требованиям градостроительных, технических регламентов и требованиям зон с особыми условиями использования территории, подготовки проекта постановления администрации об изменении вида разрешенного использования указанного земельного участка и согласования его в администрации, в установленные действующим законодательством сроки.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 8 ноября 2022 года решение Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 6 июля 2022 года отменено в части возложения на департамент обязанности совершить определенные действия. В этой части принято новое решение, которым на департамент возложена обязанность повторно рассмотреть вопрос об оказании Курбановой О.Н. испрашиваемой муниципальной услуги относительно спорного земельного участка. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 27 декабря 2022 года, Курбанова О.Н. ставит вопрос об отмене апелляционного определения в части возложения на департамент обязанности повторно рассмотреть ее заявление. По мнению заявителя, выводы суда первой инстанции в части восстановления нарушенного права Курбановой О.Н. путем возложения на департамент обязанности подготовить соответствующее заключение полностью соответствуют требованиям закона.

Определением судьи от 31 января 2023 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Представитель департамента в заседание суда кассационной инстанции не явился. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие данного лица, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения представителя Курбановой О.Н. по доверенности Богатыренко С.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя администрации Перекрестова П.А, возражавшего против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из содержания статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ в их системном толковании следует, что решения, действия (бездействие) должностных лиц могут быть признаны неправомерными, только если таковые не соответствуют закону и нарушают охраняемые права и интересы граждан либо иных лиц.

Как следует из материалов дела, Курбановой О.Н. на праве собственности принадлежит жилой дом площадью 182, 1 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты", имеющий наименование: жилой дом с цокольным этажом, количество этажей - 2, расположенный по адресу: "адрес"

Данный жилой дом расположен на спорном земельном участке с видом разрешенного использования: "фактически занятый зданием магазина", находящемся в муниципальной собственности города-курорта Сочи.

В целях изменения вида разрешенного использования земельного участка с "фактически занятый магазином" на вид разрешенного использования "личное подсобное хозяйство", Курбанова О.Н. обратилась в администрацию с соответствующим заявлением.

22 декабря 2020 года по результатам рассмотрения заявления административного истца департаментом было принято решение, отраженное в письме N об отказе в предоставлении муниципальной услуги "Изменение вида разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства в отношении спорного земельного участка с "фактически занятый зданием магазина" на "для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)". Отказ мотивирован тем, что Курбановой О.Н. не приложены к заявлению документы, подтверждающие соблюдение требований технических регламентов при изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Полагая указанное решение незаконным, Курбанова О.Н. обратилась в суд с административным иском.

В силу положений частей и 3 статьи 36 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрено, что земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (часть 2 статьи 7 ЗК РФ).

Основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений, определяет градостроительный регламент территориальной зоны (часть 2 статьи 85 ЗК РФ).

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)).

Из содержания подпункта 8 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 7, статьи 85 ЗК РФ, пункта 9 статьи 1, частей 1 и 2 статьи 37 ГрК РФ следует, что разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему участке.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3 статьи 37 ГрК РФ).

Согласно части 4 статьи 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Согласно сведениям из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности города Сочи спорный земельный участок расположен в территориальной зоне "С-2" - зона производственных объектов сельскохозяйственного назначения, в которой вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)" (код 2.2) является основным.

В соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков (утв. приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540) вид разрешенного использования "Для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)" (код 2.2.), предусматривает размещение жилого дома (отдельно стоящего здания количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, не предназначенного для раздела на самостоятельные объекты недвижимости).

Разрешая заявленные Курбановой О.Н. требования в части признания незаконным отказа департамента в предоставлении муниципальной услуги, суд первой инстанции, учитывая нормы части 4 статьи 37 ГрК РФ, пункта 2 статьи 7 ЗК РФ, устанавливающие для правообладателя земельного участка и объектов капитального строительства свободный выбор основных и вспомогательных видов разрешенного использования такого земельного участка в пределах, предусмотренных градостроительным регламентом, без дополнительных разрешений и согласований, исходил из того, что административный истец, как собственник объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, правомерно обратился в администрацию с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка. При этом правовых оснований для отказа Курбановой О.Н. в испрашиваемой муниципальной услуги у департамента не имелось, изменение вида разрешенного использования спорного земельного участка с вида "фактически занятый магазином" на вид "для ведения личного подсобного хозяйства" полностью соответствует фактическому использованию земельного участка.

Судебная коллегия по административным делам Краснодарского краевого суда с выводами суда первой инстанции согласилась. В настоящее время решение Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 6 июля 2022 года не обжалуется.

Между тем, отменяя решение суда в части возложения на департамент обязанности подготовить соответствующее заключение, судебная коллегия указала следующее.

Из частей 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее частью 1 статьи 19, закрепляющих равенство всех перед законом и судом, следует, что конституционное право на судебную защиту предполагает не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты в форме эффективного восстановления нарушенных прав и свобод в соответствии с законодательно закрепленными критериями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года N 2-П, от 16 марта 1998 года N 9-П, от 15 февраля 2016 года N 3-П).

В силу пункта 1 части 3 статьи 227 КАС РФ в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению, суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений.

Согласно Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации, ее субъектах опирается на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

Приведенная правовая позиция выражена в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в Постановлении от 18 января 1996 года N 2-П, в котором указано, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

В данном случае понуждение ответчика к совершению указанных действий является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Суд, предрешая вопросы, по которым уполномоченный орган компетентен самостоятельно принять решения, лишает административный орган возможности осуществлять свою деятельность в рамках предоставленных ему полномочий.

Данные требования закона грубо проигнорировано судом первой инстанции.

Кроме того, при новом рассмотрении вопроса административный орган не лишен возможности установить новые обстоятельства, на основании которых в предоставлении испрашиваемой муниципальной услуги будет отказано.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что выводы районного суда в указанной части, изложенные в решении, не соответствуют процессуальным требованиям действующего законодательства, что в силу части 2 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены судебного решения по административному делу в апелляционном порядке. В связи с этим судебная коллегия пришла к выводу о возможности восстановления нарушенного права административного истца путем возложения на департамент обязанности повторно рассмотреть вопрос об оказании Курбановой О.Н. испрашиваемой муниципальной услуги относительно спорного земельного участка.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не усматривает оснований не согласиться с приведенными выводами суда апелляционной инстанции.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы суда апелляционной инстанции, сводятся к оспариванию правомерности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебного акта в кассационном порядке.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 8 ноября 2022 года, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационной жалобы, исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 8 ноября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Курбановой О.Н. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 31 марта 2023 года.