Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14 марта 2023 г. по делу N 8а-3902/2023[88а-11601/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б.

судей Мальмановой Э.К. и Богатых О.П.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общество с ограниченной ответственностью "Ванта" на решение Волгодонского районного суда Ростовской области от 29 июня 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 31 октября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ванта" к Администрации города Волгодонска, заинтересованное лицо Комитет по управлению имуществом города Волгодонска о признании недействующим пункт 1.5 Постановления Администрации города Волгодонска от 26 июля 2019 года N1867 "О внесении изменений в постановление Администрации города Волгодонска от 30 марта 2011 года N688 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Волгодонск" в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Волгодонска строк 50, 53, 257, 270, Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, доводы кассационной жалобы отзыв на кассационную жалобу, выслушав пояснения представителя административного истца по доверенности Байдарик А.С, прокурора Фролову Е.В, судебная коллегия

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Ванта" (далее - общество) обратилось в Волгодонской районный суд Ростовской области с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим постановление администрации города Волгодонска от 26 июля 2019 года N1867 "О внесении изменений в постановление Администрации города Волгодонска от 30 марта 2011 года N688 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Волгодонск" в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Волгодонска строк 50, 53, 257, 270. В обоснование административного искового заявления общество указало, что имеет на праве собственности нестационарные торговые объекты "Продовольственные товары", в которых реализуется производимая обществом продукция - хлеб и хлебобулочные изделия недлительного срока хранения (далее - НТО) по адресным ориентирам: "адрес" "адрес" - "данные изъяты" кв.м.; "адрес" - "данные изъяты" кв.м.; "адрес" - "данные изъяты" кв.м.; "адрес" - "данные изъяты" кв.м, которые эксплуатируются с 2005 года, 2003 года, 1997 года, 2002 года (соответственно) установлены в соответствии с действующим в момент их установки законодательством на основании всей разрешительной документации включены в схему размещения НТО города Волгодонска в соответствии с постановлением администрации города Волгодонска от 30 марта 2011 года N688 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Волгодонск", которая утверждена бессрочно, нарушений при включении в Схему размещения данных НТО не имелось, объективные данные градостроительной необходимости в освобождении мест размещения спорных НТО отсутствуют, волеизъявление Общества на прекращение деятельности спорных НТО отсутствует, в связи с чем законных оснований для исключения их из Схемы размещения НТО не имеется.

Спорные НТО эксплуатировались с 1997-2005 года, то есть до утверждения Схемы размещения НТО в городе Волгодонске. Установлены в соответствии с действующим законодательством с учетом всей разрешительной документации. Схема размещения НТО в городе Волгодонске утверждена в 2011 году, спорные НТО в нее были включены. Схема утверждена бессрочно. Правила благоустройства приняты по истечение длительного времени после установки и начала эксплуатации спорных НТО - в 2012 году и требований о размещении НТО на расстоянии более 25 метров от проезжей части спорных улиц не содержали. Данное ограничение установлено в июле 2014 года, распространяются только на правоотношения по размещению НТО в период с начала их действия. Порядком размещения и эксплуатации временных сооружений аналогичные ограничения введены с августа 2012 года, распространяются только на вновь устанавливаемые временные сооружения, что прямо в нем указано. Правила благоустройства в новой редакции от 12 сентября 2019 года N58 вступили в силу 21 сентября 2019 года, то есть почти через 2 месяца после вступления в силу оспариваемого в части Постановления и по истечение более года после издания протокола рабочей группы от 13 июля 2018 года, в основу спорного постановления не положены, в связи с чем судами применен закон, не подлежащий применению, равнозначные компенсационные места для размещения НТО обществу не предлагались, истечение срока действия договора не является основанием для исключения НТО из Схемы размещения, в период действия новых Правил Благоустройства и Правил размещения НТО, содержащих запрет на размещение НТО на расстоянии, ближе 25 метров от проезжей части дорог на участках спорных улиц действующие договоры аренды не расторгались, более того в 2018 году были заключены новые договоры на размещение спорных НТО с административным истцом, что подтверждает законность требований административного истца.

Решением Волгодонского районного суда Ростовской области от 29 июня 2022 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 31 октября 2022 года решением Волгодонского районного суда от 29 июня 2022 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поданной в суд первой инстанции 13 января 2023 года, общество просит отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение, принять по делу новое решение, которым удовлетворить административное исковое заявление. Судебные акты являются незаконными и необоснованными. Допущено нарушение норм материального и процессуального права; неверно определены обстоятельства по делу.

Определением судьи от 7 февраля 2023 года кассационная жалоба с делом приняты к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель административного истца по доверенности Байдарик А.С. настаивала на доводах, изложенных в кассационной жалобе, просила отменить судебные акты первой и апелляционной инстанций, принять по делу новый судебный акт, которым требования административного искового заявления удовлетворить.

В письменных возражениях на кассационную жалобу администрация города Волгодонска и Комитет по управлению имуществом города Волгодонска просят отказать в удовлетворении кассационной жалобы, решение суда первой инстанции и апелляционное определение оставить в силе, выводы судов законны и обоснованны.

Прокурор в своем заключении поддержал доводы кассационной жалобы, указал на незаконность исключения НТО административного истца из схемы размещения НТО на территории муниципального образования "Город Волгодонск".

Заслушав объяснения представителя общества, изучив материалы административного дела, заключение прокурора, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из материалов дела и установлено судом, что Администрацией 30 марта 2011 года принято Постановление N 688 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Волгодонск", утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Волгодонск". Постановление является нормативным правовым актом в области торговой деятельности, принято в целях упорядочения размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории города Волгодонска.

Постановлением администрации города Волгодонска от 18 марта 2015 года N 1193 внесены изменения в постановление Администрации города Волгодонска от 30 марта 2011 года N688 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Волгодонск". При этом в строках 50, 53, 257, 270 схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории МО "Город Волгодонск" указаны нестационарные торговые объекты по "адрес", в районе жилого дома "данные изъяты" по "адрес", в районе жилого дома "данные изъяты" по "адрес", в районе жилого дома "данные изъяты" и по "адрес", в районе жилого дома "данные изъяты" - все четыре под продовольственные товары.

Постановлением администрации города Волгодонска N 1867 от 26 июля 2019 года "О внесении изменений в постановление администрации города Волгодонска от 30 марта 2011 года N 688 "Об утверждении схемы размещение нестационарных торговых объектов на территории Муниципального образования "Город Волгодонск", в приложение N1 к постановлению администрации города Волгодонска от 30 марта 2011 года N 688 "Об утверждении схемы размещение нестационарных торговых объектов на территории Муниципального образования "Город Волгодонск" внесены изменения.

Согласно пункту 1.5 Постановления N 1867 от 26 июля 2019 года строки 11, 33, 34, 35, 46, 47, 48, 50, 53, 62, 63, 65, 117, 121, 144, 146, 148, 151, 152, 154, 155, 157, 158, 196, 217, 218, 220, 222, 249, 250, 257 исключены из Схемы по окончании срока действия договора о размещении нестационарного торгового объекта (нестационарного объекта).

Постановление N 1867 от 26 июля 2019 года опубликовано в газете "Волгодонская правда" от 3 августа 2019 года N88-91 размещено на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Судом первой инстанции установлено, что места под размещение спорных НТО предоставлены обществу задолго до утверждения Схемы размещения НТО на территории муниципального образования "Город Волгодонск" (Постановление N688 от 30.03.2011 года).

Так, в соответствии с Постановлением Главы города Волгодонска от 26 июля 2005 года N1776 и Постановлением Главы города Волгодонска от 26 апреля 2007 года N 1101 обществу предоставлен в аренду до 9 июля 20018 года земельный участок с кадастровым номером N по адресу: "адрес" под нестационарный (временный) торговый объект - торговый павильон "Хлеб" не являющийся объектом недвижимости, заключены договоры аренды на период с 1 августа 2005 года по 30 июля 2006 года, с 2 июля 2007 года по 30 июня 2008 года, с 28 ноября 2011 года по 1 апреля 2012 года, с 15 августа 2012 года по 1 апреля 2013 года, с 9 сентября 2013 года по 9 августа 2014 года, с 20 ноября 2013 года по 9 июля 2018 года. На основании приказа Комитета по управлению имуществом города Волгодонска N 247 от 31 октября 2018 года заключен договор о размещении сроком с 1 ноября 2018 года по 31 октября 2019 года.

В соответствии с Постановлением Администрации города Волгодонска от 3 июля 2003 года N 1277 и пункт 1.13 Постановления Администрации города Волгодонска N 3515 от 27 августа 2013 года обществу предоставлен в аренду до 14 августа 2018 года земельный участок с кадастровым номером N по адресу: "адрес" под нестационарный (временный) торговый объект - торговый павильон "Хлеб", не являющийся объектом недвижимости, заключены договоры аренды на период с 1 августа 2003 года по 1 августа 2008 года, с 1 августа 2011 года по 1 апреля 2012 года, с 15 августа 2012 года по 1 апреля 2013 года, с 15 августа 2012 года по 1 апреля 2013 года, с 14 октября 2013 года по 14 августа 2018 года, на основании приказа Комитета по управлению имуществом города Волгодонска N 249 от 31 октября 2018 года заключен договор о размещении сроком с 1 ноября 2018 года по 31 октября 2019 года.

В соответствии с Постановлениями Мэра города Волгодонска N 660.3 от 7 июня 1997 года, N 7575 от 13 июля 1998 года, N 1803 от 9 ноября 1999 года обществу предоставлен в аренду до 14.08.2018 года земельный участок с кадастровым номером N по адресу "адрес" под нестационарный (временный) торговый объект - торговый павильон "Хлеб", не являющийся объектом недвижимости, заключены договоры аренды на период с 18 июня 1997 года на 1 год, с 1 сентября 1998 года на 1 год, с 1 декабря 1999 года по 1 декабря 2000 года, с 10 декабря 2002 года сроком на 5 лет, с 1 июня 2010 года на неопределенный срок, с 7 декабря 2011 года по 1 апреля 2012 года, с 7 августа 2012 года по 1 апреля 2013 года, с 14 октября 2013 года по 14 августа 2018 года. На основании приказа Комитета по управлению имуществом города Волгодонска N 256 от 31 октября 2018 года заключен договор о размещении сроком с 1 ноября 2018 года по 31 октября 2019 года.

В соответствии с Постановлением Главы города Волгодонска N 1535 от 18 октября 2002 года, пункт 1.13 Постановления Главы города Волгодонска N 3515 от 27 августа 2013 года и Постановления Главы города Волгодонска N 1010 от 26 апреля 2007 года обществу предоставлен в земельный участок с кадастровым номером N по адресу : "адрес" под нестационарный (временный) торговый объект торговый павильон "Хлеб", не являющийся объектом недвижимости, заключены договоры аренды на период с 18 ноября 2002 года, с 1 февраля 2006 года по 30 января 2007 года, с 2 мая 2007 года по 30 апреля 2008 года, с 26 марта 2010 года по 2 апреля 2011 год, с 7 декабря 2011 года по 1 апреля 2012 года, с 7 августа 2012 года по 1 апреля 2013 год, с 14 октября 2013 года по 14 августа 2018 год. На основании приказа Комитета по управлению имуществом города Волгодонска N 251 от 31 октября 2018 года заключен договор о размещении сроком с 1 ноября 2018 года по 31 октября 2019 года. Таким образом, судом первой инстанции установлено, что эксплуатация спорных НТО была начата до утверждения указанной схемы, что препятствовало их произвольному исключению из Схемы.

Судом первой инстанции также установлено что на дату издания оспариваемого в части постановления N 1867 от 26 июля 2019 года у административного истца имелись действующие договоры на размещение НТО.

Оспариваемое постановление принято 26 июля 2019 г. на основании протоколов заседаний рабочей группы по вопросам внесения изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории МО "Город Волгодонск", в том числе протокола от 13 июля 2018 года, на заседании которой 13 июля 2018 г. принято решение о заключении с ООО "Ванта" договоров о размещении НТО сроком на 1 год и об исключении из Схемы размещения НТО пунктов N N 50, 53, 270, 257 по истечение срока действия договоров, как не соответствующих части 7 статьи 21 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Волгодонск", утверждённым решением Волгодонской городской Думы от 24 мая 2020 г. N51 в соответствии с которой не допускается размещение временных сооружений на расстоянии ближе, чем 25 метров от границы проезжей части следующих улиц, бульваров и проспектов, в том числе "адрес", "адрес", окончание срока договоров о размещении нестационарных торговых объектов с обществом в отношении спорных НТО - 31 октября 2019 года.

Как следует из материалов дела, 4 декабря 2018 года, 14 августа 2019 года, 12 октября 2020 года и 25 ноября 2021 года общество обращалось в КУИ города Волгодонска с заявлениями о продлении договоров, перезаключении договоров о размещении нестационарных торговых объектов (нестационарного объекта) от 1 октября 2018 года, ранее заключенных на 1 год в отношении спорных НТО сроком на пять лет. Письмами от 27 декабря 2019 года N, 7 августа 2020 года N, 29 октября 2020 года, N КУИ города Волгодонска сообщил обществу об отказе в продлении срока, перезаключении договоров о размещении НТО без торгов, так как на основании постановления администрации города Волгодонска от 26 июля 2019 года N 1867 пункты 50, 53, 257, 270 исключены из Схемы размещения НТО по окончании срока действия договоров - 31 октября 2019 года, оснований для изменения условий договоров от 1 ноября 2018 года N, N, N, N не имеется, договоры от 1 ноября 2018 года прекратили свое действие 31 октября 2019 года. возможность пролонгации договоров на размещение нестационарного торгового объекта договорами не предусмотрена.

Как установлено судом первой инстанции, подтверждается материалами дела и не оспаривалось лицами, участвующими в деле, оспариваемое Постановление N 1867 от 26 июля 2019 года принято администрацией Города Волгодонска в пределах своей компетенции и обнародовано с соблюдением установленного порядка.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое в части постановление не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, отсутствия фактов безосновательности и произвольности исключения мест НТО, предоставленных административному истцу, из Схемы размещения НТО от 30 марта 2011 года. Кроме того, суд первой инстанции в судебном решении указал, что договоры аренды заключаются на определённый срок, и ООО "Ванта" самостоятельно в организации своей предпринимательской деятельности, с учетом изменений в Схеме расположения, имеет возможность участвовать в аукционах на право размещения нестационарных торговых объектов по иным адресным ориентирам, в том числе предложить иные, не предусмотренные схемой адресные ориентиры.

Суд апелляционной инстанции выводы суда первой инстанции поддержал, в апелляционном определении указал, что исключение принадлежащих административному истцу спорных НТО из Схемы размещения НТО на территории муниципального образования "Город Волгодонск" обусловлено окончанием срока действия договора о размещении НТО и несоответствием схемы расположения НТО Правилам благоустройства территории муниципального образования "Город Волгодонск", утвержденным решением Волгодонской городской Думы от 24 мая 2012 года N51, что следует из содержания оспариваемого Постановления N 1867 от 26 июля 2019 года, так и из содержания протокола заседания рабочей группы от 13 июля 2018 года, на который указано в самом Постановлении.

Также суд апелляционной инстанции в апелляционном определении указал, что на момент рассмотрения данного дела в суде первой инстанции и на момент рассмотрения данного дела в суде апелляционной инстанции положения Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Волгодонск", утв. Решением Волгодонской городской Думы N58 от 12 сентября 2019 г. не предусматривали и не предусматривают в настоящее время возможность размещения НТО на расстоянии менее 25 метров от границ проезжей части.

В силу пункта 1 статьи 39.36 ЗК РФ (размещение НТО на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения НТО в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ)), подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ, правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2018 г. N3111-О, содержащееся в части 6 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ, Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О, приказом Минпромторга России от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года", письма Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 23 марта 2015 года NЕВ-5999/08 направлены для руководства в работе Методические рекомендации по совершенствованию правого регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов РФ (данные методические рекомендации изданы в рамках реализации Стратегии развития торговли в РФ на 2015 - 2016 года и на период до 2020 года, утвержденной приказом Минпромторгом России N2733 от 25 декабря 2014 года, письма Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 27 января 2014 г. NЕВ-820/08) (Апелляционное Определении Верховного Суда России от 24.01.2018 N31-АПГ17-17), судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с указанными выводами судов.

В силу указанных норм действующего закона, заслуживает внимания довод кассационной жалобы о том, что эксплуатация спорных НТО началась задолго до утверждения Схемы размещения НТО на территории муниципального образования "Город Волгодонск", что препятствует их исключению из Схемы размещения НТО.

Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года N772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, которые определяют порядок включения НТО в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемую органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования.

Постановлениями Администрации Ростовской области от 22.06.2010 года N18 "Об утверждении порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарные торговых объектов" и N663 от 19 июля 2012 года (действовавших в спорный период) утвержден порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Правила разработки, утверждения и изменения Схемы размещения нестационарных торговых объектов в городе Волгодонске установлены нормой статьи 5 Решения Волгодонской городской Думы N 71 от 14 сентября 2017 г. (далее - Правила N 71).

В соответствии с нормой пункта 2 Правил N 71 установлено, что разработка Схемы производится в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Пункт 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года N 772 "Об утверждении правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов" содержит закрытый, то есть не подлежащий расширительному толкованию перечень оснований для отказа во включении объектов в схему размещения НТО: отсутствие неиспользуемых земельных участков, зданий, строений и сооружений, находящихся в государственной собственности; установленные законодательством ограничения в их обороте.

Норма статьи 56.2 ЗК РФ устанавливает правило об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд на основании решений в том числе муниципальных органов местного самоуправления, в том числе для размещения объектов местного значения.

НТО может быть исключен из Схемы размещения НТО в случае, если имеется решение муниципального органа местного самоуправления о градостроительной необходимости земельного участка, на котором размещён НТО. Таким образом, в силу прямого указания вышепоименованных норм права включение НТО в Схему с нарушением норм пункта 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N772 является основанием для исключения НТО из Схемы размещения в силу закона. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд на основании решений в том числе муниципальных органов местного самоуправления также является основанием для исключения НТО из Схемы размещения. Никаких иных оснований для исключения НТО из схемы размещения действующим законодательством не установлено.

Так же заслуживают внимания доводы кассационной жалобы о том, что что Схема размещения НТО в городе Волгодонске утверждена бессрочно, поскольку ни одним нормативно-правовым актом муниципального органа местного самоуправления не установлено ограничение срока ее действия, Правилами N 71 основания для исключения НТО из Схемы в городе Волгодонске не установлены, а также о том, что ни истечение срока действия договора на размещение (аренды), ни нарушение Правил благоустройства в городе Волгодонске не названы ни одной нормой права ни федерального, ни регионального, ни муниципального законодательства в качестве оснований для исключения НТО из Схемы размещения НТО в муниципальном образовании "Город Волгодонск", в судебном решении в апелляционном определении отсутствуют ссылки на нормы права, которыми нарушение Правил благоустройства в г. Волгодонске названы основанием для исключения НТО из Схемы размещения НТО в муниципальном образовании "Город Волгодонск".

В оспариваемых судебных актах отражено, что спорные НТО исключены из Схемы не произвольно, а на основании решения рабочей группы от 13 июля 2018 года, поскольку НТО не соответствуют требованиям Правил благоустройства территории муниципального образования город Волгодонск, утвержденных решением Волгодонской городской Думы от 24.05.2012 N51 (в редакции решения от 06.12.2018 N78), Положения о порядке размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов на территории МО город Волгодонск, утвержденного Решением Волгодонской городской Думы от 14.09.2017 N71 устанавливающих запрет на размещение НТО ближе, чем 25 метров от границ проезжей части, в том числе "адрес"

Вместе с тем, следует признать обоснованным довод кассационной жалобы о том, что норма пункта 7 статьи 21 Правил Благоустройства территории муниципального образования "Город Волгодонск", утвержденных Решением Волгодонской городской Думы N51 от 24 мая 2012 г. (в редакции от 17.07.2014), устанавливающая данный запрет на размещение НТО вступила в силу с даты официального опубликования данного Решения - с 31 июля 2014 года, в которой прямо установлено, что данные требования распространяются на вновь устанавливаемые временные сооружения на территории муниципального образования "Город Волгодонск", а норма пункта 17 статьи 2 Решения Волгодонской городской Думы от 14 сентября 2017 год N71 "Об утверждении Положения о порядке размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов на территории муниципального образования "Город Волгодонск" содержит императивное правило о том, что установленные настоящим Положением требования к размещению и эксплуатации НТО не применяются к ранее согласованным и установленным НТО. В соответствии с пунктом 2 данный документ вступает в силу со дня официального опубликования. Источник публикации "Волгодонская правда" N114-116, 23 сентября 2017 год. Однако, судами не принято во внимание, что из спорного Постановления N1867 от 29 июля 2019 года, а также из протокола рабочей группы от 13 июля 2018 года не следует, что основанием для исключения спорных НТО явились нарушения правил размещения и эксплуатации временных сооружений на территории города Волгодонска.

Таким образом, порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта недостаточно проверен. Следует признать обоснованным довод кассационной жалобы о том, что доказательств того, что НТО под номерами 50, 53, 257, 270 в Схеме размещения НТО город Волгодонска, принадлежащие ООО "Ванта" на праве собственности", являются вновь устанавливаемым (то есть в период после 31 июля 2014 года) либо ранее не согласованными временными сооружениями на территории муниципального образования "Город Волгодонск", административным ответчиком в нарушение нормы пункта 2 статьи 62 "Обязанность доказывания" в материалы дела не представлено, из чего следует, что требования нормы пункта 7 статьи 21 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Волгодонск", утвержденные решением Волгодонской городской Думы от 24 мая 2012 года N 51 (в редакции от 17.07.2014 года) в части ограничения в установке НТО на расстоянии ближе, чем "адрес" и "адрес", не распространяются на ранее возникшие (в 1997, 2002, 2003, 2005 годах) правоотношения по размещению административным истцом спорных НТО по соответствующим адресным ориентирам.

Также следует признать обоснованными доводы кассационной жалобы о том, что является ошибочным применение судом апелляционной инстанции Решения Волгодонской городской Думы от 12 сентября 2019 года N58 Указанным решением которым утверждены новые правила благоустройства вступили в силу с момента официального опубликования в издании "Волгодонская правка N116-119 21.09.2019 года, то есть не могли быть положены и не были положены в основу ни оспариваемого в части Постановления N1867 от 26.07.2019 года, ни протокола рабочей группы от 13.07.2018 года, который лег в основу оспариваемого в части Постановления, кроме того, Решение Волгодонской городской Думы от 12.09.2019 года N58 подлежит применению с момента его официального опубликования и на ранее возникшие правоотношения не распространяется.

Таким образом, выводы в судебном решении и апелляционном определении сделаны с нарушением правил о действии нормы права во времени и по кругу лиц.

В данной части судебная коллегия по административным делам кассационного суда с учетом принципа обеспечения единообразного толкования и применения норм права принимает во внимание правовую позицию Арбитражного суда Ростовской области, выраженную во вступившим в законную силу решении по делу N А53-31812/2020 от 4 февраля 2021 года с участием администрации г. Волгодонска и Комитета по управлению имуществом г. Волгодонска, где получил надлежащую правовую оценку довод КУИ Волгодонска о действии во времени и по кругу лиц нормы пункта 17 статьи 2 Положения о порядке размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Волгодонск", утвержденного решением Волгодонской Городской Думы от 14.09.2017 N71, где арбитражным судом указано, что требования о запрет на размещение ближе, чем 25 метров от проезжей части вышеназванных улиц, установленные положениями о порядке размещения НТО не применяются к ранее согласованным и установленным НТО, применительно к НТО, установленным ранее 14 сентября 2017 года не применимы положения о запрете размещения в охранных зонах инженерных коммуникаций, а также на расстоянии 25 метров от границы проезжей части улицы Энтузиастов.

Аналогичный вывод содержится во вступившем в законную силу решении Арбитражного Суда Ростовской области по делу NА53-13859/20 с участием Администрации города Волгодонска и Комитета по управлению имуществом города Волгодонска, где указано, что согласно пункту 2 части 9 статьи 2 Положения о порядке размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов на территории муниципального образования город Волгодонск от 14.09.2017 N 71 не допускается размещение НТО на расстоянии менее 25 метров от границы проезжей части ул. Морской. Между тем, в силу части 17 статьи 2 указанного Положения установленные настоящим Положением требования к размещению и эксплуатации НТО не применяются к ранее согласованным и установленным НТО.

Судебной коллегией по административным делам принимается во внимание, что судами установлен и материалами дела подтверждается факт нахождения в Схеме и заключение на этом основании с Обществом договоров аренды и договоров на размещение спорных НТО в период после установления вышепоименованных ограничений. То есть до вынесения оспариваемого Постановления N 1867 от 26.07.2019 года в части исключения спорных НТО из Схемы размещения административный ответчик на протяжении с 2012 по 2019 года имел устойчивое убеждение в необходимости соблюдения требований действующего законодательства по благоустройству и порядку размещения НТО на территории города Волгодонска в части его нераспространения на ранее согласованные и установленные НТО.

Судами не проверен довод истца о том, что решение рабочей группы об исключении из Схемы размещения спорных НТО, принадлежащих Обществу, по основанию нарушения Правил благоустройства, принято при отсутствии данного вопроса в повестке дня, без изучения документов, в том числе фиксирующих нарушение Правил благоустройства обществом, без обсуждения членами рабочей группы данного вопроса, то есть вне связи с заседанием рабочей группы, то есть не проверен порядок принятия оспариваемого в части нормативного правового акта.

Являются ошибочными выводы в обжалуемых судебных актах об отсутствии нарушений прав административного истца оспариваемым в части Постановлением, а также о том, что административный истец не оспаривал в установленном законом порядке отказы в заключении договоров на размещение на новый срок.

Согласно норме статьи 216 КАС России, устанавливающей последствия признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части, в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты (пункт 1). В случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают (пункт 2). Решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (п. 3).

Судами установлено и материалами дела подтверждается, что в настоящее время Комитет по управлению имуществом г. Волгодонска обратился в Арбитражный суд Ростовской области единовременно с исковыми заявлениями к Обществу об обязании демонтировать нестационарные торговые объекты - торговые павильоны "Хлеб", расположенные по адресным ориентирам: "адрес" "адрес"; "адрес", "адрес", "адрес" Исковые требования Комитета по управлению имуществом г. Волгодонска мотивированы в том числе исключением из схемы размещения НТО пунктов 50, 53, 257, 270 с вышепоименованными адресными ориентирами. Исковые заявления приняты к производству арбитражным судом (дела NN А53-3108/2022, А53-3111/2022, А53-3112/2022, А53-3114/2022), о чем имеется информация на официальном сайте арбитражного суда https://rostov.arbitr.ru/. Нормой подпункта 1 пункта 8 статьи 3 "Оформление прав на размещение НТО" Решения N 71 от 14.09.2017 (в редакции, действовавшей в спорный период) установлено, что основанием для прекращения договора о размещении является в том числе истечение срока его действия.

Нормой подпункта 2 пункта 2 Решения N 71 от 14 сентября 2017 г. установлено, что без проведения торгов договор заключается в том числе в случае размещения на новый срок НТО, ранее размещенного на том же месте, предусмотренном Схемой, хозяйствующим субъектом, надлежащим образом исполнявшим свои обязанности по ранее заключенному договору о размещении НТО. Таким образом, согласно требованиям действующего законодательства, заключение договора на размещение является правовым последствием включения НТО в Схему размещения НТО, именно наличие НТО в Схеме размещения является единственным установленным законом основанием для заключения договора на размещение на новый срок без проведения конкурентных процедур для хозяйствующего субъекта, чей НТО указан в схеме.

На основании изложенного, ввиду исключения спорных НТО из Схемы размещения правовых оснований для оспаривания отказов в заключении договоров на размещение на новый срок без проведения конкурентных процедур у административного истца не имелось. Более того, вопрос реализации административным истом своего права на обжалование отказов КУИ города Волгодонска в заключении новых договоров на размещение в предмет доказывания по настоящему спору не входит, поскольку с предметом настоящего спора не связан, а выбор способа защиты права является прерогативой административного истца. Указанное выше подтверждает факт нарушения прав административного истца, поскольку в случае исключения из Схемы размещения принадлежащих ему на праве собственности НТО, он лишен возможности реализовать свое преимущественное право на заключение на новый срок договоров на размещение спорных НТО, ранее размещенных на тех же местах, поскольку он надлежащим образом исполнял свои обязанности по ранее заключенному договору о размещении без конкурентных процедур.

Судебной коллегией принято во внимание, что установленное судом первой инстанции и апелляционным судом фактическое обстоятельство, что административный истец неоднократно выражал свое волеизъявление на продолжение эксплуатации спорных НТО пояснял, что до настоящего времени земельные участки не освобождены, административный истец уплачивает плату за размещение спорных НТО, надлежащим образом исполняет все предусмотренные законодательством обязанности по их содержанию. Указанное согласуется также с пунктом 1 Распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.01.2021 N208-р, которое вынесено, как в нем указано (преамбула) в целях обеспечения продовольственной безопасности, стимулирования предпринимательской активности, расширения возможностей сбыта продукции отечественных производителей товаров, увеличения доходов и роста благосостояния граждан в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 5 Федерального закона N381-ФЗ где указано, что органам государственной власти и органам местного самоуправления необходимо оказывать содействие в получении юридическими и физическими лицами необходимого количества мест размещения нестационарных торговых объектов (подпункт а), обеспечивать максимальную доступность торговых объектов для населения (подпункт б), содействовать открытию юридическими и физическими лицами новых торговых объектов всех форм торговли обращая особое внимание на необходимость увеличения количества мест размещения нестационарных торговых объектов, а также предоставления компенсационных мест для размещения таких торговых объектов. (подпункт г).

Во исполнение данного Распоряжения Правительства России Министерством промышленности и торговли России Письмом от 7.12.2021 N до органов местного самоуправления доведены Рекомендации по размещению нестационарных и мобильных торговых объектов, в пункте 5 которых указано, что в договоры на право размещения НТО целесообразно дополнительно включать условие о возможности неоднократного продления срока размещения НТО без проведения торгов, а минимальный срок размещения НТО с согласия лица, намеревающегося разместить НТО, должен составлять не менее 5 лет. То установленное судами фактическое обстоятельство, что общество имеет на праве собственности еще 26 эксплуатирующихся НТО правового значения для разрешения настоящего спора не имеет, не свидетельствует о законности вынесенного административным ответчиком постановления в оспариваемой части.

Заслуживает внимания довод заявителя о том, что действующим законодательством, регулирующим спорные правоотношения не установлено ни права, ни обязанности хозяйствующего субъекта - собственника НТО, исключаемого из Схемы размещения, разыскивать и устанавливать на территории муниципального образования свободные места, подходящие для размещения НТО. Более того, хозяйствующий субъект не обладает никакой информацией об имеющихся ограничениях потенциальных мест размещения НТО (наличие права владения, сервитут, охранная зона и пр.). Носителями данной информации являются 3-лица, к числу которых хозяйствующие субъекты не относятся, а перечень получателей данной информации ограничен законом. Действующим законодательством обязанность по предоставлению равнозначного компенсационного места установлена для органов местного самоуправления, что отражено в вышепоименованных нормативных правовых актах, в том числе в подлежащем обязательному исполнению органами местного самоуправления Приказе Минпромторга России от 25 декабря 2014 г. N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года".

Кроме того, принят во внимание довод кассационной жалобы о том, что и норма подпункта 2.2.3 всех договоров о размещении спорных НТО устанавливала обязанность КУИ города Волгодонска предложить ООО "Ванта", а в случае его согласия предоставить право на размещение на компенсационном месте в случае исключения места размещения НТО из Схемы вследствие ее изменений по основаниям и в порядке, установленном законом.

Так же судом кассационной инстанции отмечено, что является ошибочным вывод суда первой инстанции о преюдициальном значении для рассмотрения настоящего спора установление факта законности положений нормы пункта 7 статьи 21 Правил благоустройства, установленных вступившими в законную силу судебными актами по делу N3а-279/2019 по иску Чевтаева А.А. к администрации города Волгодонска как прямо противоречащий пункту 2 статьи 64 КАС РФ, пункту 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N36 (редакция от 17.12.2020) "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".

Так, как установлено Волгодонским районным судом и отражено в оспариваемом судебном акте, общество не являлось стороной спора (по делу N3а-279/2019), административный иск заявлен физическим лицом Чевтаевым А.А. к Администрации города Волгодонска. Также истец не является лицом, относящимся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства с учетом разъяснений, данных Верховным Судом РФ в пункте 26 Постановления Пленума ВС РФ.

Ввиду изложенного, обстоятельства, установленные вступившими в законную силу судебными актами (по делу N3а-279/2019) не имеют в силу закона преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора. Более того, законность нормы пункта 7 статьи 21 Правил благоустройства не оспаривалась административным истцом, не входит в предмет доказывания по настоящему спору, что свидетельствует о том, что судом первой инстанции неправильно определен предмет доказывания по настоящему спору. В апелляционном определении на данную ошибку суда первой инстанции не указано.

Кассационной инстанцией принято во внимание, что административный истец обосновывает свою правовую позицию нарушением нормы пункта 7 статьи 21 Правил благоустройства, которая содержит прямое указание на её распространение на вновь устанавливаемые НТО, под сомнение законность данной нормы права не ставит, ссылается на неправильное ее применение во времени и по кругу лиц.

Следует признать обоснованными доводы кассационной жалобы о том, что в предмет доказывания по данному спору в соответствии с его предметом входили следующие юридически значимые обстоятельства: были ли включены в Схему размещения НТО на территории муниципального образования г..Волгодонск спорные НТО Постановлением N 688 от 30 марта 2011 года установить срок действия Схемы размещения НТО, утвержденной Постановлением N 688 от 30 марта 2011 года (либо она утверждена бессрочно), установить даты установки начала и эксплуатации спорных НТО (применительно к правилам нормы пункта 6 статьи 10 N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", а также к правилам нормы пункта 7 статьи 21 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Волгодонск", утвержденных решением Волгодонской городской Думы от 24.05.2012 г..N 51 (далее - Правила благоустройства), которой устанавливает императивное правило о том, что данные требования размещение НТО (далее 25 метров от проезжей части) распространяются исключительно на вновь устанавливаемые временные сооружения на территории муниципального образования "Город Волгодонск", проверить законность включения в Схему размещения НТО спорных НТО, а также проверить наличие градостроительной необходимости изъятия земельных участков, на которых расположены спорные НТО, то есть наличие (либо отсутствие установленных законом оснований для исключения спорных НТО из Схемы размещения НТО), установить, имелось ли у административного истца преимущественное право на заключение договоров на размещение спорных НТО без проведения конкурентных процедур при условии нахождения спорных НТО в Схеме размещения НТО, то есть установить наличие (отсутствие) факта нарушенного права, а также нормативно обосновать лишение административного истца преимущественного права на заключение договоров на размещение спорных НТО без конкурентных процедур, установить период действия правовых норм во времени и по кругу лиц, которыми суд

первой инстанции обосновал постановленное решение, дать письменную нормативно обоснованную оценку доводу административного истца о том, что норма пункта 7 статьи 21 Правил благоустройства в новой редакции (вступили в силу 31.07.2014 г..), содержащей запрет на установку НТО на расстоянии ближе 25 метров от проезжей части в том числе улиц, на которых расположены спорные НТО не применяется к спорным НТО, что прямо у ней указано, так как данные требования распространяются исключительно на вновь устанавливаемые временные сооружения на территории муниципального образования "Город Волгодонск", нормативно обосновать усмотренное право (обязанность) административного истца по самостоятельному поиску компенсационных мест и обращению за их предоставлением к административному ответчику, а также иные юридически значимые обстоятельства для рассмотрения настоящего спора, проверить доводы административного истца о нарушении процедуры принятия оспариваемого в части постановления, поскольку вопросы нарушения правил благоустройства не являлись предметом рассмотрения и обсуждения рабочей группы по вопросам внесения изменений в Схему размещения НТО на территории г..Волгодонска.

Вместе с тем, юридически значимые обстоятельства, которые судом первой инстанции необходимо было установить, до настоящего времени не выяснены.

При таком положении принятые по делу судебные акты нельзя признать законными.

Согласно пункту 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

В силу части 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

С учетом изложенного, оспариваемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Волгодонской районный суд Ростовской области в ином составе суда. При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше, установить все юридически значимые обстоятельства по делу и разрешить дело в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волгодонского районного суда Ростовской области от 29 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 31 октября 2022 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Волгодонской районный суд Ростовской области в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 марта 2023 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Богатых О.П.