Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15 марта 2023 г. по делу N 8а-3984/2023[88а-6113/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Пушкаревой Н.В. и Конаревой И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области, поданной через суд первой инстанции 2 февраля 2023 года, на решение Томского областного суда от 28 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 октября 2022 года по административному делу N 3а-117/2022 по административному исковому заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области о признании недействующим пункта 2 части 1 статьи 9 Закона Томской области от 9 июля 2015 года N 100-ОЗ "О земельных отношениях в Томской области".

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, пояснения представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области Камалдиновой И.М, поддержавшей доводы кассационной жалобы, пояснения представителя Законодательной Думы Томской области Останина В.А, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Симоненко Е.В, полагавшей судебные акты законными и обоснованными, кассационную жалобу - не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

25 июня 2015 года постановлением Законодательной Думы Томской области N 2737 принят, а 9 июля 2015 года Губернатором Томской области подписан Закон Томской области N 100-ОЗ "О земельных отношениях в Томской области" (далее - Закон о земельных отношениях).

Статьей 9 Закона о земельных отношениях установлены случаи предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов.

Пунктом 2 части 1 статьи 9 Закона о земельных отношениях, в редакции, действовавшей на момент подачи административного искового заявления предусмотрено, что договор аренды земельного участка заключается без торгов в случае предоставления земельного участка юридическим лицам для размещения объектов социально-культурного и (или) коммунально-бытового назначения, включенных в государственные программы Российской Федерации и (или) государственные программы Томской области и (или) муниципальные программы, и подлежащих оформлению в государственную или муниципальную собственность.

Законом Томской области от 1 июня 2022 года N 42-ОЗ в данный пункт внесены изменения - исключены слова ", и подлежащих оформлению в государственную или муниципальную собственность".

Управление Федеральной антимонопольной службы по Томской области (далее также УФАС по Томской области) обратилось в Томский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 2 части 1 статьи 9 Закона о земельных отношениях как противоречащего нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушающего права хозяйствующих субъектов на участие в процедуре определения исполнителя работ по строительству объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в рамках выполнения мероприятий государственных и муниципальных программ.

Решением Томского областного суда от 28 июня 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 октября 2022 года, в удовлетворении административного искового заявления Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области отказано.

В кассационной жалобе УФАС по Томской области ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований, указывая на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам административного дела. Полагает, что суд первой инстанции пришел к неверному выводу об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства, судом не дана оценка антимонопольным запретам, установленным в земельном законодательстве. Кассатор отмечает наличие противоречий между оспариваемым нормативным правовым актом и правовыми актами большей юридической силы, регулирующими отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, законодательством о конкуренции. Указывает, что судами не приняты во внимание последствия правоприменения оспариваемого положения закона, не исследованы цели принятия спорного нормативного положения.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратурой Томской области принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, проверяя полномочия Законодательной Думы Томской области, процедуру принятия оспариваемого закона и его опубликование, исходя из положений Федерального закона N 184-ФЗ, статей 58, 64, 65 Устава (Основного Закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы от 26 июля 1995 года N 136, регламента Законодательной Думы Томской области, пришел к выводу, что оспариваемый в части Закон о земельных отношениях, а также Закон от 1 июня 2022 года о внесении в него изменений, приняты в пределах полномочий Законодательной Думы Томской области, с соблюдением процедуры принятия, в установленном порядке опубликованы.

Проверяя Закон о земельных отношениях в оспариваемой части на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции не нашел оснований для удовлетворения административных исковых требований, придя к выводу, что по своему содержанию Закон Томской области N 100-ОЗ в оспариваемой части, как в первоначальной редакции, так и в редакции Закона Томской области от 1 июня 2022 года N 42-ОЗ, является ясным и определенным, направлен на достижение социально значимой цели по обеспечению населения Томской области необходимыми объектами социальной инфраструктуры, не нарушает прав и не ограничивает доступ неопределенного круга хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на строительном рынке, на участие в процедуре определения исполнителя работ по строительству объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в рамках мероприятий государственных и муниципальных программ.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов правильными. Судами верно определены имеющие значение для дела обстоятельства, подтвержденные исследованными судами доказательствами, выводы судов мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам и требованиям закона.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено земельное законодательство.

В соответствии с пунктом 1 статьи 12 Земельного кодекса Российской Федерации, земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи (пункт 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации).

Подпунктом 3 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка юридическим лицам в соответствии с распоряжением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным законами субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции, действовавшей до 01 июня 2022 года) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Таким образом, разрешая требования, суды правомерно исходили из того, что спорный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах установленной компетенции при соблюдении процедуры принятия и правил введения в действие и по данным основаниям не оспаривается.

Заявляя административные исковые требования УФАС России по Томской области указывает на противоречие оспариваемого положения Закона о земельных отношениях нормам антимонопольного законодательства, в том числе пункту 17 статьи 4, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), статье 6, части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

Согласно части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Статьей 6 Закона о контрактной системе установлены принципы контрактной системы в сфере закупок. Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона о контрактной системе, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Согласно части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Статьей 93 Закона о контрактной системе регламентировано осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Пунктом 31 части данной статьи установлено, что закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случаи заключение контракта, предметом которого является приобретение для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд нежилого здания, строения, сооружения, нежилого помещения, определенных в соответствии с решением о подготовке и реализации бюджетных инвестиций или о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений в целях приобретения объектов недвижимого имущества в государственную или муниципальную собственность, принятым в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона о конкуренции, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции - это сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о конкуренции).

Из части 1 статьи 15 Закона о конкуренции следует, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Вопреки доводам административного истца оспариваемые положения Закона о земельных отношениях не направлены на определение способа и порядка выбора исполнителя (подрядчика, поставщика) для строительства объектов социально-культурного или коммунально-бытового назначения, а устанавливают условия предоставления земельного участка без торгов юридическим лицам для размещения указанных объектов.

Частью 1 статьи 17.1 Закона о конкуренции предусмотрено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

При этом из части 2 статьи 17.1 Закона о конкуренции следует, что указанный в части 1 настоящей статьи порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии, в том числе с Земельным кодексом Российской Федерации.

Как правильно указал областной суд, нормы земельного законодательства, к которым относится в том числе оспариваемый в части Закон о земельных отношениях, не регулирует отношения, связанные с осуществлением закупок для государственных и муниципальных нужд, не устанавливает случаи выполнения строительных работ без проведения закупочных процедур.

Вопреки доводам кассационной жалобы, Закон о земельных отношениях в оспариваемой части не содержит каких-либо запретов или ограничений, которые могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при определении исполнителя мероприятий государственной или муниципальной программы по размещению объектов социально-культурного или коммунально-бытового назначения, которому предоставляется земельный участок.

При этом, складывающаяся в процессе правоприменения оспариваемой нормы практика, не свидетельствует о противоречии оспариваемых положений законодательству о конкуренции.

Пунктом 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2021 года N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что установление (предоставление) правовым актов прав и вытекающих из них преимуществ на рынке для определенной категории хозяйствующих субъектов само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, если это допускается законодательством и обусловлено публичным интересом, например, необходимо для предоставления поддержки отдельным категориям хозяйствующих субъектов, определенным законодательством, для обеспечения социально-экономического развития региона.

В приведенной связи судом первой инстанции обоснованно отмечено, что строительство объектов социально-культурного или коммунально-бытового назначения на государственной или муниципальной земле и последующая их передача в собственность обеспечивает публично-правовым образованиям необходимых социально-культурны или коммунально-бытовых объектов, а предоставление земельного участка в аренду на основании подпункта 3 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации без проведения торгов является специальным случаем, при котором на этапе предоставления земельного участка в связи с особым статусом объекта, размещение которого планируется на земельном участке соблюдение конкурентных процедур не требуется. Действующее законодательство не содержит императивного требования к устанавливаемым критериям, которым должен соответствовать объект социально-культурного и коммунально-бытового назначения, как и не содержит запретов на включение данных объектов в государственную или муниципальную собственность. Критерии, установленные пунктом 2 части 1 статьи 9 Закона Томской области N 100-03, как в первоначальной редакции, так и в редакции Закона Томской области от 01.06.2022 N 42-03, не противоречат антимонопольному законодательству.

Таким образом, судебными инстанциями сделан правильный вывод о том, что Закон о земельных отношениях в обжалованной части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, оспариваемая правовая норма во всех ее редакциях не ограничивает конкуренцию, поскольку сама по себе не направлена на определение способа и порядка выбора исполнителя (подрядчика, поставщика) для строительства объектов социально-культурного и (или) коммунально-бытового назначения, а устанавливает лишь условия предоставления земельного участка без торгов юридическим лицам для размещения соответствующих объектов, в связи с чем оснований для удовлетворения административных исковых требований не имеется.

Доводы кассатора о последствиях правоприменения пункта 2 части 1 статьи 9 Закона Томской области N 100-03, о целях принятии оспариваемой нормы, о необходимости предоставления земельного участка на основании критерия публичности, состоятельными признаны быть не могут, поскольку выходят за рамки обстоятельств, указанных в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства, подлежащих установлению при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца в судах нижестоящих инстанций, не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в решении судов. Иное толкование автором кассационной жалобы положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами норм права. Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы правом переоценки доказательств не наделен.

Безусловные основания для отмены или изменения судебных актов, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Томского областного суда от 28 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 октября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 23 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи