Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 22 марта 2023 г. по делу N 8а-4180/2023[88а-7005/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Конаревой И.А. и Мишиной И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе садоводческого некоммерческого товарищества "Ветеран-Высотный", поданной через суд первой инстанции 27 января 2023 года, на решение Емельяновского районного суда Красноярского края от 30 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 11 октября 2022 года по административному делу N 2а-1520/2022 по административному исковому заявлению Ивановой Любови Николаевны, Хвалько Александра Николаевича к администрации Емельяновского района Красноярского края, муниципальному казенному учреждению "Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации Емельяновского района Красноярского края" об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, пояснения представителей садоводческого некоммерческого товарищества "Ветеран-Высотный" Морозовой Т.Г. и Гурской Л.А, поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Кадошникова С.О, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, кассационную жалобу - не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Иванова Л.Н, Хвалько А.Н. обратились в Емельяновский районный суд Красноярского края с административным исковым заявлением к администрации Емельяновского района Красноярского края, муниципальному казенному учреждению "Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации Емельяновского района Красноярского края" о признании незаконным и отмене постановления от 11 августа 2020 года N 1174 "Об утверждении проекта планировки и межевания территории садоводческого некоммерческого товарищества "Ветеран-Высотный", мотивируя тем, что в результате произведенного межевания в границы территории садоводческого некоммерческого товарищества были включены земельные участки, принадлежащие на праве собственности административным истцам, которые не входят в состав участников данного товарищества. СНТ "Ветеран-Высотный" ОГРН 1122468052310 не является правопреемником СНТ "Ветеран-Высотный" ОГРН 1022400667838, ликвидированного в 2011 году, которым были выделены спорные земельные участки заявителям; протокол очно-заочного голосования от 15 ноября 2019 года N 7, в котором указано о единогласно проголосовавших 90 членах товарищества, не содержит приложения с листами голосования, публичные слушания по предложенному проекту межевания не проводились.

Решением Емельяновского районного суда Красноярского края от 26 февраля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 16 июня 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 октября 2021 года постановленные судебные акты отменены, административное дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении решением Емельяновского районного суда Красноярского края от 30 мая 2022 года административные исковые требования Ивановой Л.Н, Хвалько А.Н. удовлетворены, признано незаконным и отменено постановление администрации Емельяновского района Красноярского края от 11 августа 2020 года N 1174 "Об утверждении проекта планировки и межевания территории садоводческого некоммерческого товарищества "Ветеран - Высотный".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 11 октября 2022 года решение Емельяновского районного суда Красноярского края от 30 мая 2022 года изменено путем исключения из абзаца второго резолютивной части указания "отменить". В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе СНТ "Ветеран-Высотный" ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указывая на нарушение судами норм материального и процессуального права. Полагает, что выводы судов основаны исключительно на факте недоказанности административным ответчиком законности принятого им постановления, в отсутствие проверки доводов административных истцов, положенных в основу заявленных требований. Доводы заинтересованного лица СНТ "Ветеран-Высотный" об обстоятельствах подготовки проектов межевания и планировки не были оценены судом первой инстанции, как не была дана оценка соответствия оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Судами не принято во внимание, что использование спорных земельных участков невозможно без использования общего имущества СНТ, исходя из их фактического расположения внутри территории СНТ. Административные истцы, обращаясь в суд с настоящим административным иском, допустили злоупотребление правом, поскольку преследуют иную цель, не связанную с защитой нарушенных прав, что исключает правовые основания для его удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации в Постановлении от 06 июля 2018 года N 29-П Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации относит к процессуальным средствам правовой защиты предъявление административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим (статья 208) и устанавливает, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд может принять решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты (пункт 1 части 2 статьи 215).

Из положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, данных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

При рассмотрении дела установлено, с 13 марта 2008 года Иванова Л.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"

С 31 октября 2018 года Хвалько А.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"

Земельные участки административных истцов в числе прочих были включены в состав СНТ "Ветеран-Высотный" (ОГРН 1022400667838), прекратившего свое существование в 2011 году.

СНТ "Ветеран-Высотный", инициировавшее вопрос об утверждении проекта планировки и межевания, зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц 20 сентября 2012 года (ОГРН 1122468052310) и не является правопреемником СНТ "Ветеран-Высотный" (ОГРН 1022400667838).

С заявлением об утверждении проекта планировки и межевания территории СНТ "Ветеран-Высотный", решение о подготовке которого было принято СНТ "Ветеран-Высотный" самостоятельно, в администрацию Емельяновского района Красноярского края 17 июня 2020 года обратилась председатель СНТ "Ветеран-Высотный" Морозова Т.Г, предоставив протокол внеочередного очно-заочного общего собрания членов СНТ "Ветеран-Высотный" от 15 ноября 2019 года об утверждении проекта планировки и межевания территории СНТ "Ветеран-Высотный".

По результатам рассмотрения представленной СНТ "Ветеран- Высотный" документации постановлением администрации Емельяновского района Красноярского края N 1174 от 11 августа 2020 года был утвержден проект планировки и межевания территории СНТ "Ветеран-Высотный", включающий в состав территории принадлежащие административным истцам на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами N, N.

Проект планировки и межевания территории СНТ "Ветеран-Высотный" размещен на официальном сайте администрации Емельяновского района Красноярского края в разделе "Район-территориальное планирование - проекты планировок земельных участков", а также в газете "Емельяновские вести" от 19 августа 2020 года.

Разрешая заявленные требования, судебные инстанции исходили из того, что проект планировки и межевания территории СНТ "Ветеран-Высотный" обладает признаками нормативного правового акта, поскольку включает участки, находящиеся в собственности граждан, соответственно, он затрагивает интересы неопределенного круга лиц, распространяя свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (лиц, владеющих земельными участками на определенной территории), принят уполномоченным органом, но при этом без должного соблюдения процедуры принятия.

Удовлетворяя заявленные Ивановой Л.Н. и Хвалько А.Н. требования об оспаривании нормативного правового акта, суд первой инстанции, установив, что СНТ "Ветеран-Высотный" земельный участок в той площади и конфигурации, на которые оно претендует, в целевом порядке не предоставлялся, и орган местного самоуправления при утверждении спорного проекта планировки и межевания территории должен был обеспечить проведение общественных обсуждений и публичных слушаний, исходил из того, что при подготовке оспариваемого постановления администрацией Емельяновского района Красноярского края не была соблюдена установленная законом процедура принятия нормативного правового акта, содержание предлагаемого проекта не было надлежащим образом проверено на соответствие предписаниям специального акта, имеющего большую юридическую силу - Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции по существу административного иска согласился, изменив решение суда путем исключения из его резолютивной части излишнего указания об отмене спорного нормативного правового акта.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов правильными. Судами верно определены имеющие значение для дела обстоятельства, подтвержденные исследованными судами доказательствами, выводы судов мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам и требованиям закона.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий.

Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

Документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 3.2, 4.1, 4.2 статьи 45 ГрК РФ утверждают уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района (часть 4 статьи 45 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 ГрК РФ).

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 45 ГрК РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в частях 1.1 и 12.12 названной статьи.

В соответствии с пунктом 5 части 1.1 статьи 45 ГрК РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются самостоятельно садоводческим или огородническим некоммерческим товариществом в отношении земельного участка, предоставленного такому товариществу для ведения садоводства или огородничества. В случаях, предусмотренных частью 1.1 данной статьи, подготовка документации по планировке территории осуществляется указанными лицами за счет их средств самостоятельно или привлекаемыми организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Часть 13.1 статьи 45 ГрК РФ устанавливает, что проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с настоящей статьей органами местного самоуправления муниципального района, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, за исключением случаев, предусмотренных частью 5.1 статьи 46 настоящего Кодекса.

В пункте 2 части 5.1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории не проводятся, если они подготовлены в отношении территории в границах земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу для ведения садоводства или огородничества.

В соответствии со статьей 23 Федерального закона "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ в границы территории садоводства или огородничества при подготовке документации по планировке территории для товарищества, созданного в соответствии с пунктом 2 статьи 9 настоящего Федерального закона, включаются земельные участки, удовлетворяющие одновременно следующим требованиям: 1) находятся в собственности учредителей товарищества; 2) составляют единый, неразрывный элемент планировочной структуры или совокупность элементов планировочной структуры, расположенных на территории одного муниципального образования.

При подготовке документации по планировке территории для товарищества, созданного в соответствии с пунктом 2 статьи 9 настоящего Федерального закона, в границы территории садоводства или огородничества запрещено включать земельные участки, принадлежащие лицам, не являющимся учредителями товарищества, за исключением случая, установленного частью 6 настоящей статьи.

В соответствии со статьей 9 упомянутого Федерального закона товарищество может быть создано для целей, предусмотренных статьей 7 настоящего Федерального закона: 1) гражданами с последующим предоставлением товариществу земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности; 2) гражданами, являющимися собственниками садовых или огородных земельных участков.

С учетом приведенного правового регулирования и установленных по делу обстоятельств, судебные инстанции, удовлетворяя требования административных истцов, правомерно исходили из того, что поскольку оспариваемым постановлением в границы территории садоводства включены земельные участки, принадлежащие административным истцам, не являющимся учредителями садоводческого товарищества, обязательным при подготовке оспариваемого постановления было проведение общественных обсуждений или публичных слушаний, проведение которых администрацией Емельяновского района Красноярского края обеспечено не было, то есть не была соблюдена установленная законом процедура принятия нормативного правового акта, а содержание предлагаемого проекта не было надлежащим образом проверено на соответствие предписаниям специального акта, имеющего большую юридическую силу - Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Доводы кассационной жалобы СНТ "Ветеран-Высотный" об обратном основаны на неверном толковании норм материального права и правильных выводов судов не опровергают.

По своей сути доводы кассационной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судебными инстанциями при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в оспариваемых судебных актах.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

При таких данных, оспариваемые судебные акты сомнений в их законности, с учетом доводов кассационной жалобы не вызывают, а предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для их отмены отсутствуют.

Предусмотренных статьей 310 оснований для отмены судебных актов в кассационном порядке не имеется. Ссылок на нарушения норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов кассационная жалоба не содержит.

Вместе с тем судебная коллегия полагает необходимым отметить следующее.

Согласно части 11 статьи 11 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации решения судов по административным делам подлежат обязательному опубликованию в случаях, предусмотренных Кодексом. Такому опубликованию подлежат, в частности, решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов (пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации).

Однако содержание резолютивной части решения суда первой инстанции требованиям части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не отвечает, в нем не указано на необходимость его опубликования либо опубликования сообщения о нем в установленном порядке.

Учитывая, что по существу спора суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о несоответствии оспариваемого постановления администрации района законодательству большей юридической силы, судебный акт подлежит уточнению с указанием на необходимость опубликования сообщения о нем в порядке, установленном Уставом Емельяновского района Красноярского края.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Емельяновского районного суда Красноярского края от 30 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 11 октября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Уточнить резолютивную часть решения Емельяновского районного суда Красноярского края от 30 мая 2022 года указанием на необходимость опубликования решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 30 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи