Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 22 марта 2023 г. по делу N 8а-4467/2023[88а-6500/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Конаревой И.А. и Мишиной И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации Томской области, поданной через суд первой инстанции 6 февраля 2023 года, на решение Томского областного суда от 20 мая 2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 сентября 2022 года по административному делу N 3а-107/2022 по административным исковым заявлениям общества с ограниченной ответственностью "Ружавто", заместителя прокурора Томкой области о признании недействующими отдельных положений Порядка предоставления субсидий на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, утвержденного постановлением администрации Томской области от 27 февраля 2015 года N 71а (в редакции постановления администрации Томской области от 21 февраля 2022 года N 41а) "О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-03 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования".

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, пояснения представителя администрации Томской области Шумилова А.И, поддержавшего доводы кассационной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кадошникова С.О, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

27 февраля 2015 года администрацией Томской области принято постановление N 71а "О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования" (далее - Постановление N 71а).

Указанным постановлением утвержден, в том числе, Порядок предоставления субсидий на возмещение части затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету (ЕСПБ) (приложение N 2 к постановлению) (далее - Порядок предоставления субсидий, Порядок).

Указанный Порядок предоставления субсидий определяет правила предоставления из областного бюджета субсидий на возмещение затрат по перевозке граждан транспортом общего пользования по единым социальным проездным билетам (далее - ЕСПБ) (пункт 1).

Согласно пункту 12 Порядка субсидия предоставляется Департаментом получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан по ЕСПБ:

городским наземным электрическим транспортом и автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении - в размерах, определяемых в соответствии с Методикой определения размера субсидии, предоставляемой получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету (приложение N 1 к настоящему Порядку);

автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в междугородном сообщении и по пригородным маршрутам перевозок пассажиров и багажа внутренним водным транспортом - в размере фактической стоимости каждой поездки на территории муниципального образования Томской области.

Приложением N 1 к Порядку предоставления субсидий утверждена методика определения размера субсидии, предоставляемой получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету (далее - Методика).

Постановлением администрации Томской области от 21 февраля 2022 г. N 41а в Постановление N 71а внесены изменения, в том числе оспариваемые административными истцами, согласно которым наименование Приложения N 1 "Методика распределения финансовых средств между получателями субсидии, осуществляющими перевозку граждан по единому социальному проездному билету по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении на территории Томской области" изменено на "Методика определения размера субсидии, предоставляемой получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету", а также внесены изменения в содержание Методики, касающиеся наименования средств, предоставляемых перевозчику, наименования переменной "С" в формуле расчета субсидии, предоставляемой перевозчику, со "стоимости ЕСПБ, признаваемой равной (m x 280) рублям" на "бюджетную составляющую, признаваемую равной (m x 370) рублям"; установлен дополнительный коэффициент сложности в размере 1, 6 для маршрутов, проходящих по территории одного городского округа или муниципального района, предусматривающих проезд через контрольно-пропускной пункт.

Общество с ограниченной ответственностью "Ружавто" (далее - ООО "Ружавто") обратилось в Томский областной суд с административным иском, в котором просило признать недействующим абзац второй пункта 12 Порядка предоставления субсидий и Приложение N 1 к названному Порядку (в редакции постановления администрации Томской области от 21 февраля 2022 года N 41а), указав, что оспариваемые нормы противоречат положениям части 1 статьи 786, частям 2 и 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку предусматривает лишь частичное возмещение понесенных перевозчиками расходов, что нарушает права и интересы ООО "Ружавто" как перевозчика.

Заместитель прокурора Томской области также обратился в Томский областной суд с аналогичными требованиями, ссылаясь на противоречие законодательству большей юридической силы существующего механизма расчета субсидии на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, поскольку установленный порядок предусматривает лишь частичное возмещение таких затрат, не предполагая их полного возмещения исходя из всего объема выполненной транспортной работы и понесенных расходов. Мерами прокурорского реагирования допущенные нарушения в сфере возмещения затрат перевозчиков не устранены.

Определением Томского областного суда от 13 мая 2022 года административное дело N 3а-107/2022 по административному иску ООО "Ружавто" объединено в одно производство с административным делом N 3а-145/2022 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Томской области.

Решением Томского областного суда от 20 мая 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 сентября 2022 года, административные исковые заявления удовлетворены, признаны недействующими с момента вступления в законную силу решения суда абзац второй пункта 12, Приложение N 1 Порядка предоставления субсидий на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, утвержденного постановлением администрации Томской области от 27 февраля 2015 года N 71а "О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования" (в редакции постановления администрации Томской области от 21 февраля 2022 года N 41а).

В кассационной жалобе администрация Томской области ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований со ссылкой на нарушение судами норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам административного дела. По мнению кассатора, действующий механизм расчета субсидии позволяет в полном объеме компенсировать расходы перевозчиков. Указывает на ограниченные возможности областного бюджета при решении вопроса о размере субсидии. Считает, что судами сделан вывод об обязанности компенсировать перевозчикам недополученные доходы, что противоречит требованиям закона.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратурой Томской области принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

Определение механизма обеспечения меры социальной поддержки, а также регламентация деятельности уполномоченных органов по предоставлению указанных мер отнесены к ведению субъекта Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, подпункты 12 и 24 пункта 2 статьи 26.3, статья 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Установив и проанализировав обстоятельства, связанные с процедурой принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и опубликования, его применением затрагиваются права административного истца ООО "Ружавто", а также неопределенного круга лиц

Разрешая заявленные требования по существу, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что установленное регулирование спорных правоотношений путем ограничения возмещения перевозчикам затрат, связанных с осуществлением пассажирских перевозок граждан по ЕСПБ, не предполагает полного возмещения исходя из всей выполненной транспортной работы и понесенных расходов, что не соответствует положениям части 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которыми частичное возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан льготной категории, не предусмотрено.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, суд первой инстанции, принимая во внимание положения статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также разъяснения, данные в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признал нормативный правовой акт недействующим в части с момента вступления решения суда в законную силу.

Выводы судов являются правильными.

Как установлено при рассмотрении дела, ООО "Ружавто" на основании заключенных с департаментом городского хозяйства администрации города Томска от имени муниципального образования "Город Томск" муниципальных контрактов осуществляет регулярные перевозки по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам.

На территории Томской области оказание мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате проезда на транспорте общего пользования регламентировано Законом Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-03 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования" (далее - Закон N 199-03) и постановлением администрации Томской области от 27 февраля 2015 года N 71а "О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования", действующим в оспариваемой редакции постановления администрации Томской области от 21 февраля 2022 года N 41а.

Одной из таких мер является приобретение единого социального проездного билета (далее - ЕСПБ) и проезд на его основании по территории Томской области городским наземным электрическим транспортом и автомобильным транспортом общего пользования (пункт 1 статьи 2 Закона N 199-03).

Финансирование расходов на предоставление мер социальной поддержки, установленных названным Законом, осуществляется за счет средств областного бюджета (статья 6 Закона N 199-03).

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, расходы, понесенные в связи с этим транспортной организацией, возмещаются за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, приведенные нормы федерального законодательства не предусматривают частичное возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан, имеющих право на получение мер социальной поддержки по оплате проезда на транспорте общего пользования, то есть, возмещение затрат таким перевозчикам должно производится в полном объеме.

Вместе с тем из анализа абзаца 2 пункта 12 Порядка, Приложения N 1 к нему следует, что существующий механизм расчета субсидии на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, предусматривает лишь частичное возмещение таких затрат. Кроме того, как верно отмечено судами, принимая постановление от 21 февраля 2022 года N 41а, которым были внесены изменения в постановление администрации Томской области от 27 февраля 2015 года N 71а, и излагая оспариваемые положения в новой редакции, администрация Томской области фактически не изменила механизма расчета соответствующей субсидии, повторив в новой редакции те же самые формулы и участвующие в расчетах переменные, которые были предметом судебной оценки Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в апелляционном определении от 21 января 2022 года по административному делу N 3а-147/2021, чем нарушила требования части 3 статьи 216 КАС РФ, запрещающей преодолевать судебное решение повторным принятием нормативного правового акта, содержащего аналогичные нормы права.

Таким образом, действующее на территории региона правовое регулирование не предполагает полного возмещения затрат исходя из всего объема выполненной транспортной работы и понесенных расходов, что противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу. При этом финансирование льготного проезда граждан по ЕСПБ является расходным обязательством Томской области, которая, установив право на льготный проезд по таким билетам, должна компенсировать хозяйствующим субъектам недополученные ими доходы. Фактически установленный порядок свидетельствует о возложении на хозяйствующих субъектов расходных обязательств бюджета, что является недопустимым и противоречит принципам правового регулирования в бюджетной сфере.

При установленных обстоятельствах судебные инстанции пришли к обоснованному выводу о признании недействующим нормативного правового акта в оспариваемой части.

Доводы кассационной жалобы об обратном правильных выводов судов не опровергают, поскольку основаны на неверном толковании норм права.

Иные изложенные в кассационной жалобе доводы правового значения не имеют, были предметом изучения и оценки судебной инстанции и обоснованно отклонены по мотивам, приведенным в оспариваемом судебном акте.

По сути, доводы кассационной жалобы повторяют аргументы, являвшиеся предметом судебной оценки в судах нижестоящих инстанций, и основаны на неправильной оценке имеющихся в деле доказательств, неверном толковании положений законодательства, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Томского областного суда от 20 мая 2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 28 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи