Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 05 апреля 2023 г. по делу N 8а-5431/2023[88а-7480/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Никулиной И.А, Галлингера А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи, обеспечиваемой Советским районным судом г. Томска, кассационную жалобу Емелиной Юлии Валерьевны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 7 октября 2022 года по административному делу N 2а-652/2022 по административному исковому заявлению Емелиной Юлии Валерьевны к администрации Города Томска, департаменту архитектуры и градостроительства администрации Города Томска о признании незаконным отказа в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, пояснения представителя административного истца Конько В.Ю, поддержавшего доводы кассационной жалобы, а также возражения по существу приведенных в жалобе доводов представителя администрации Города Томска Самцова В.О, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Емелина Ю.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации Города Томска, департаменту архитектуры и градостроительства администрации Города Томска о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги "получение решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка", выраженного в письме от 28 октября 2021 года N 02-21/1325, возложении обязанности предоставить муниципальную услугу "получение решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка", мотивируя тем, что оспариваемый отказ в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 152 кв.м, для обслуживания и эксплуатации находящегося на данном участке принадлежащего ей на праве собственности жилого дома по адресу: г "адрес" полученного в порядке наследования от ФИО13, которому указанный жилой дом принадлежал на праве собственности с 17 января 1996 года, со ссылкой на то, что в отношении земельного участка не установлен вид разрешенного использования, требованиям действующего законодательства и фактическим обстоятельствам дела не соответствует, поскольку в соответствии с пунктом 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом; Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" вся территория в границах данного муниципального образования разделена на территориальные зоны, к которым приписаны градостроительные регламенты по видам разрешенного использования земельных участков, в том числе и на спорный.

Решением Советского районного суда г. Томска от 12 мая 2022 года заявленные административным истцом требования удовлетворены частично; признан незаконным отказ администрации города Томска в предоставлении муниципальной услуги Емелиной Ю.В, выраженный в письме от 28 октября 2021 года N 02-21/1325; на администрацию города Томска в лице департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Емелиной Ю.В. от 9 сентября 2021 года о предварительном согласовании предоставления бесплатно на праве собственности земельного участка по адресу: "адрес" в порядке и сроки, установленные административным регламентом предоставления муниципальной услуги "Принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства, садоводства", утвержденного постановлением администрации города Томска от 6 мая 2015 года N 368 со дня вступления в законную силу решения суда; в удовлетворении требования Емелиной Ю.В. о возложении обязанности на администрацию города Томска предоставить муниципальную услугу в виде решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 7 октября 2022 года решение суда первой инстанции отменено; по делу принято новое решение, которым административный иск оставлен без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 16 февраля 2023 года, Емелиной Ю.В. ставится вопрос об отмене апелляционного определения, принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований в полном объеме со ссылкой на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права. Повторяя доводы, положенные в обоснование административного иска, настаивает на незаконности оспариваемого отказа, указывая на то, что вид разрешенного использования земельного участка считается установленным с момента утверждения правил землепользования и застройки, отсутствие сведений о виде разрешенного использования в государственном кадастре недвижимости об обратном не свидетельствует. Полагает, что нахождение испрашиваемого земельного участка в границах территориальной зоны Р-1 законность оспариваемого отказа также не подтверждает, поскольку такое основание в данном отказе не приведено. Кроме того, Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" допускается возможность размещения в зоне Р-1 жилых домов, а также осуществление их нового строительства с установлением соответствующего вида разрешенного использования земельного участка под такими жилыми домами в качестве условно разрешенного вида использования. Указывает на наличие у истца в соответствии с действующим земельным законодательством права на приобретение испрашиваемого земельного участка в собственность для целей эксплуатации расположенного на нем объекта недвижимости.

Администрацией города Томска принесены возражения на кассационную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Административный истец и представители департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание участвующих в деле лиц.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы административного истца, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда исходит из следующего.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

Из материалов административного дела усматривается, что Емелина Ю.В. является собственником жилого дома с кадастровым номером N по адресу: "адрес" на основании свидетельства о праве на наследство по закону от 9 июня 2017 года, полученного от отца ФИО14 который, в свою очередь, являлся собственником указанного дома на основании договора купли-продажи от 17 января 1996 года, заключенного с ФИО15

Право собственности ФИО16 на данный дом возникло на основании постановления администрации Города Томска от 5 мая 1992 года N 927-з, согласно которому в 1990 году ФИО17. купил самовольно выстроенный каркасно-засыпной дом по "адрес", общей площадью 22, 7 м2, жилой площадью 13, 1 м2 с надворными постройками и сооружениями; в соответствии с параграфом 9 Инструкции "О порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках РСФСР", утвержденной приказом по МКХ РСФСР от 12 февраля 1968 года, постановлено зарегистрировать на праве личной собственности строения по "адрес" за ФИО18

В соответствии с договором купли-продажи от 17 января 1996 года жилой дом по адресу: "адрес" расположен на земельном участке площадью 152, 1 кв.м.

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет 17 января 1996 года с кадастровым номером N, имеет статус "актуальные, ранее учтенные", границы земельного участка в соответствии с требованиями земельного законодательства не установлены, описание местоположения земельного участка, виды разрешенного использования отсутствуют.

9 сентября 2021 года Емелина Ю.В. обратилась к заместителю мэра Города Томска - начальнику департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска с заявлением, в котором на основании пункта 4 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации просила предварительно согласовать предоставление ей бесплатно на праве собственности земельного участка по адресу: "адрес", кадастровый номер N для обслуживания и эксплуатации принадлежащего на праве собственности жилого дома с кадастровым номером N.

Решением администрации г. Томска за подписью заместителя мэра г. Томска по архитектуре и строительству, выраженном в письме от 28 октября 2021 года, Емелиной Ю.В. отказано в предоставлении муниципальной услуги на основании подпункта 3 пункта 8 статьи 39.15, пункта 20 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, в связи с тем, что по сведениям Единого государственного реестра недвижимости в отношении испрашиваемого земельного участка не установлен вид разрешенного использования.

Полагая данный отказ не основанным на законе, Емелина Ю.В. обратилась в суд с настоящим административным иском.

Разрешая по существу заявленные требования и признавая оспариваемый отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка не основанным на законе, суд первой инстанции исходил из того, что муниципальная услуга, за которой обратилась Емелина Ю.В, предоставляется в рамках административного регламента предоставления муниципальной услуги "Принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства, садоводства", утвержденного постановлением администрации Города Томска от 6 мая 2016 года N 368, в то время как муниципальный орган при подготовке ответа руководствовался положениями иного административного регламента предоставления муниципальной услуги, а именно административного регламента "Принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка", утвержденного постановлением администрации Города Томска от 18 августа 2015 года N 750, в связи с чем пришел к выводу о нарушении порядка принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка административному истцу. Также суд указал, что испрашиваемый земельный участок стоит на кадастровом учете как ранее учтенный, без определения границ, описание местоположения земельного участка отсутствует, соответственно, его предстоит образовать, а потому положения подпункта 20 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, указанные в оспариваемом отказе в качестве основания для принятия оспариваемого решения, к спорным правоотношениям неприменимы.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что поскольку вся территория в границах муниципального образования "Город Томск" разделена на территориальные зоны, показанные на карте градостроительного зонирования, то виды разрешенного использования земельных участков применительно к соответствующей территориальной зоне считаются установленными с момента утверждения правил землепользования и застройки, соответственно, собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков могут их использовать в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом видом разрешенного использования, в связи с чем отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о виде разрешенного использования испрашиваемого земельного участка само по себе не свидетельствует о том, что в отношении него не установлен вид разрешенного использования.

Проверяя законность и обоснованность решения районного суда в апелляционном порядке, судебная коллегия по административным делам Томского областного суда с выводами суда первой инстанции не согласилась, указав, что спорные правоотношения возникли в сфере предварительного согласования предоставление земельного участка для эксплуатации уже существующего объекта - жилого дома, в связи с чем вывод о нарушении порядка принятия оспариваемого решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка административному истцу со ссылкой на то, что рассмотрение данного вопроса осуществляется в рамках административного регламента предоставления муниципальной услуги "Принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства, садоводства", утвержденного постановлением администрации Города Томска от 6 мая 2016 года N 368, основан на неправильном применении норм материального права, не соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам. Также признан апелляционным судом ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что испрашиваемый земельный участок предстоит образовать, поскольку в силу действующего законодательства уточнение местоположения границ земельного участка осуществляется в отношении земельного участка, сведения о котором внесены в Единый государственный реестр недвижимости (государственный кадастровый учет земельного участка осуществлен), но границы которого не установлены в соответствии с требованиями Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Основания и мотивы, по которым апелляционный суд пришел к указанным выводам, доказательства, принятые судом апелляционной инстанции во внимание, примененные нормы материального и процессуального права подробно приведены в оспариваемом апелляционном определении, судебная коллегия суда кассационной инстанции не усматривает оснований считать их неправильными.

Каких-либо доводов, опровергающих выводы суда апелляционной инстанции в данной части, кассационная жалоба административного истца также не содержит.

Не соглашаясь с судом первой инстанции о невозможности применения к возникшим правоотношениям положений подпункта 20 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, апелляционный суд, проанализировав положения земельного и градостроительного законодательства, Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", основываясь на установленных по делу обстоятельствах и представленных сторонами доказательствах, исследованных в судебном заседании и оцененных по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, верно исходил из того, что поскольку согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости в отношении испрашиваемого административным истцом земельного участка с кадастровым номером N вид разрешенного использования не установлен, уполномоченный органа был вправе принять решение об отказе в предварительном согласовании предоставления для эксплуатации жилого дома земельного участка, границы которого подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости", по основанию, предусмотренному подпунктом 20 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, на что прямо указано в подпункте 3 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации.

Наличие у истца права на приобретение испрашиваемого земельного участка в собственность для целей эксплуатации расположенного на нем жилого дома применение указанных законоположений не исключает.

Доводы административного истца о том, что вид разрешенного использования земельного участка считается установленным с момента утверждения правил землепользования и застройки, в связи с чем отсутствие сведений о виде разрешенного использования в государственном кадастре недвижимости об обратном не свидетельствует, основаны на неправильном толковании норм материального права.

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации).

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации). Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса порядке (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В рамках утвержденных в установленном порядке правилами землепользования и застройки основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства изменение одного вида использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. В случае расположения земельного участка на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, изменение одного вида разрешенного использования на другой вид такого использования осуществляется на основании решения, принимаемого в соответствии с федеральными законами (части 3, 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из содержания подпункта 8 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 7, статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 9 статьи 1, частей 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему участке.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков.

Сведения о разрешенном использовании земельного участка в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Таким образом, учитывая приведенное правовое регулирование, определение в правилах землепользования и застройки границ территориальных зон и установление в отношении них градостроительных регламентов об установлении вида разрешенного использования конкретного земельного участка, входящего в границы той или иной зоны, вопреки утверждению подателя кассационной жалобы, не свидетельствует.

Довод кассационной жалобы о том, что Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" допускается возможность размещения жилых домов, а также осуществление их нового строительства в зоне Р-1, в границы которой включен испрашиваемый земельный участок, с установлением соответствующего вида разрешенного использования земельного участка под такими жилыми домами в качестве условно разрешенного вида использования, правового значения в рассматриваемом случае не имеет, поскольку сведений о том, что такой вид условно разрешенного использования земельного участка в отношении испрашиваемого участка был установлен на момент вынесения оспариваемого решения об отказе в предварительном согласовании, материалы административного дела не содержат. Начало истцом процедуры получения разрешения на условно разрешенный вил использования земельного участка после принятия уполномоченным органом данного решения об обратном также не свидетельствует. Кроме того, как верно указано заявителем жалобы, нахождение испрашиваемого земельного участка в зоне Р-1 в основу оспариваемого отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка не положено. Оценка указанным обстоятельствам, которая дана судом апелляционной инстанции в обжалуемом апелляционном определении, при установленных по делу обстоятельствах о наличии оснований к отмене правильного по существу судебного постановления не свидетельствует и основанием к его отмене на данной стадии административного судопроизводства являться не может.

Поскольку выводы суда апелляционной инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены апелляционным судом правильно, оснований для отмены обжалуемого апелляционного определения и удовлетворения кассационной жалобы нет.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судом норм права.

Довод административного истца о подмене административным органом порядка предварительного согласования предоставления земельного участка со ссылкой на направление администрацией информационного сообщения от 11 мая 2022 года N 1104-ж с разъяснением порядка получения испрашиваемого земельного участка в собственность, несостоятелен, основан на субъективной оценке заявителем характера спора и содержания указанного сообщения.

Нарушений при рассмотрении дела норм процессуального права, которые являются основанием для отмены или изменения судебного акта, не установлено.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 7 октября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Емелиной Юлии Валерьевны - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 5 апреля 2023 года.

Председательствующий

Судьи