Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2022 г. по делу N 8а-26556/2022[88а-26991/2022]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шеломановой Л.В.

судей Жудова Н.В, Войты И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного ответчика акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" на решение Смоленского областного суда от 28 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 июля 2022 года, вынесенные по административному делу N 3а-38/2022 по административному исковому заявлению акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее - АО "ЦППК") об оспаривании постановления Департамента Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике (далее - Департамент) от 24 мая 2021 года N 50 "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Смоленской области для АО "Центральная пригородная пассажирская компания".

Заслушав доклад судьи Шеломанова Л.В, объяснения представителя АО "ЦППК" на основании доверенности Зиновьеву М.С, поддержавшую доводы кассационной жалобы, представителей Департамента на основании доверенности Денисичевского К.А, Горбачеву А.И. возражавших против доводов жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Лазаревой Е.И, полагавшую судебные акты не подлежащими отмене, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Департаментом Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике 24 мая 2021 года издано постановление N50 "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Смоленской области для АО "ЦППК" (далее - Постановление N 50).

Пунктом 1 указанного постановления установлен экономически обоснованный уровень тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в размере 5, 13 руб./пасс.-км.

Пунктом 2 Постановления N 50 определено, что тариф, установленный в пункте 1, применяется для целей расчета недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, с 1 января 2021 года.

Согласно пункту 3 Постановления N 50 признано утратившим силу постановление Департамента Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике от 1 июня 2020 года N 28 "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Смоленской области для АО "ЦППК".

АО "ЦППК", осуществляющее деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, в том числе, на территории Смоленской области и внесенное в реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль обратилось в суд с иском о признании Постановления N 50 не действующим с даты его принятия и обязании административного ответчика в течение 10 дней с даты принятия решения суда принять новый нормативный правовой акт.

Требование мотивировано необоснованным отклонением тарифного органа при определении экономически обоснованного уровня тарифа затраты АО "ЦППК" на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов; применением несогласованного с Росжелдором и Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) завышенного показателя пассажирооборота; не применением в составе тарифа недополученных доходов в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2017-2019 годы над фактическими показателями.

Решением Смоленского областного суда от 28 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 июля 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований АО "ЦППК" отказано.

В кассационной жалобе, административный истец просит об отмене судебных актов и направлении дела на новое рассмотрение. Выражая несогласие с состоявшимися по делу судебными актами административный истец полагает выводы судов по вопросу учета в составе тарифа лизинговых платежей неоснованными на законе. Формальное отсутствие, заключенного договора на организацию транспортного обслуживания населения предусматривающего затраты на лизинг, и отсутствие у АО "ЦППК" согласованной со Смоленской областью инвестиционной программы согласования, правового значения при разрешении спора не имеет. По мнению административного истца, вывод судов об обоснованности использования тарифным органом в расчетах показателя пассажирооборота, не согласованного с Росжелдором и с ФАС России, сделан с нарушением пункта 49.1.2 Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом ФАС России от 5 декабря 2017 года N 1649/17 (далее - Методика N 1649/17). Департаментом при расчете показателя пассажирооборота на 2021 год не приняты фактические показатели пассажирооборота за 2019 год, что является нарушением пункта 49.1.2 Методики 1649/17. Вывод судов об обоснованности не включения Департаментом в расчеты недополученных доходов в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2017-2019 годы над фактическими показателями противоречит пункту 49.1.4 Методики 1649/17.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (часть 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений судами обеих инстанций не допущено.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ).

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, которые осуществляют государственное регулирование и государственный контроль (надзор) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ, пункты 3 и 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее - Положение N 643), пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года N 950 (далее - Положение N 950).

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте (пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ (далее - Закон N 17-ФЗ); основным методом государственного регулирования указанных тарифов является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643).

Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ).

В процессе рассмотрения административного спора суды пришли к правильному выводу об обоснованности невключения при расчете тарифа на 2020 год затрат на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов в силу следующего.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 года N 1649/17 утверждена Методика расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, которая предназначена для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и организациями, осуществляющими деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении и являющихся субъектами естественных монополий.

Порядок ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержден Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 23 октября 2018 года N 373 (далее - Порядок N 373).

На основании пункта 38 таблицы 3.4 раздела 3 к Порядку N 373, расходы на лизинговые платежи за рельсовые автобусы, работающие в пассажирских перевозках в пригородном сообщении, подлежат прямому отнесению на субъект Российской Федерации, предусматривающий затраты на лизинг в договорах на транспортное обслуживание населения, что согласуется с положениями пункта 10 Методики N 1649/17, согласно которым при включении лизинговых платежей в состав экономически обоснованных затрат субъекта регулирования соответствующие основные средства по субъектам Российской Федерации определяются путем прямого отнесения.

Договор от 27 ноября 2018 года N 114-20/04-д, заключенный между Департаментом Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству и АО "ЦППК", не предусматривал возможности компенсации затрат на лизинг. Пункт 3.1.3 указанного договора, включающий положения о согласовании перевозчику обновления железнодорожного подвижного состава в связи с заменой подвижного состава с истекшим сроком службы, арендованного у ОАО "РЖД", и курсирующего по территории Смоленской области, на новый подвижной состав, приобретенный перевозчиком в финансовую аренду (лизинг), урегулирован после установления оспариваемого экономически обоснованного тарифа протоколом разногласий, подписанным сторонами договора 24 сентября 2021 года.

Предложенный АО "ЦППК" плановый показатель пассажирооборота на 2021 год согласован не был.

Согласованная с субъектом Российской Федерации инвестиционная программа перевозчика с указанием источника ее финансирования также не заключена.

Учитывая, что заявленные к тарифному регулированию расходы должны быть экономически обоснованными, судами сделан правомерный вывод об обоснованности действий тарифного органа по исключению из расходов затрат при расчете тарифа на 2021 год лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов, поскольку административным истцом ни в рамках тарифного производства, ни в ходе рассмотрения спора судом, не было представлено экономическое обоснование заявленных расходов по заключению договора лизинга.

Также судами сделан правильный вывод о правомерности отклонения административным ответчиком при расчетах показателя товарооборота недополученных доходов в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2017-2019 годы над фактическими показателями

Пунктами 30, 31 Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения)", утвержденного приказом ФСТ от 19 августа 2011 года N 506-Т (далее - Порядок N 506-Т), предусмотрено, что рассмотрение вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении осуществляется на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов, либо по инициативе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов; в случае если инициатором рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) является субъект естественной монополии, к предложению об установлении (изменении) цен (тарифов) прилагаются документы согласно Перечню, приведенному в приложении N 3 к названному приказу.

Расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе объемных показателей работ перевозчика за отчетный год, ожидаемых в текущем году в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения, заключаемым уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с перевозчиком на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 года N 857-р "Об утверждении Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом" (далее - Контракт), и прогноза на период регулирования с учетом данных о маршрутах перевозок по соответствующему субъекту Российской Федерации за предшествующий год (пункт 36 Методики N 1649/17).

В соответствии с пунктом 49.1.1 Методики N 1649/17 определение и установление объемов транспортной работы и перевозок осуществляется уполномоченным органом (уполномоченными органами) субъекта Российской Федерации в соответствии с Контрактом.

Объемные и качественные показатели пассажирских перевозок, предусмотренные Контрактом, должны также соответствовать комплексному плану транспортного обслуживания населения.

Существенными параметрами при прогнозировании объемных и качественных показателей пассажирских перевозок являются: "отправленные пассажиры", "перевезенные пассажиры", "пассажирооборот", "населенность вагона", "вагоно-километры", "составность поездов", "рабочий парк вагонов".

Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта при формировании условий Контракта определяется прогноз количества перевезенных пассажиров и маршруты следования поездов, с учетом которых прогнозируется пассажирооборот. Определение прогноза вагоно-километров осуществляется с учетом пассажирооборота и прогнозируемой нормативной населенности вагонов. С учетом сложившейся за отчетный период фактической населенности вагонов могут быть установлены предельные отклонения нормативной населенности вагонов на прогнозируемый период. Допускается увеличение нормативной населенности вагонов с учетом недопущения ухудшения качества проезда пассажиров (недопустимости существенного роста населенности). Снижение нормативной населенности вагонов допускается с учетом обоснованности объемов транспортного заказа (количества поездов и их составности).

При прогнозировании объемов транспортной работы в текущем и очередном годах органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта, принимается во внимание фактическая (за три года, предшествующих текущему) и прогнозируемая динамика количества перевезенных пассажиров в разрезе субъектов Российской Федерации.

При наличии отклонения динамики количества перевезенных пассажиров от динамики пассажирооборота, предусмотренной Контрактом, до пересмотра Контракта органом регулирования принимается расчетный показатель пассажирооборота с учетом динамики количества перевезенных пассажиров, согласованный с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области транспорта.

При возникновении разногласий по объемным показателям перевозок для расчета экономически обоснованных затрат и уровня тарифов, необходимые показатели принимаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта при согласовании с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта и с федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий.

Как установлено судами АО "ЦППК" при подаче заявки на тарифное регулирование на 2021 год документы, с достоверностью подтверждающие экономически обоснованные затраты в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2017 - 2019 года над фактическими показателями в размерах, заявленных ко включению в необходимую валовую выручку в размере 19 799, 56 тысяч рублей, 39 690, 33 тысячи рублей и 39 188, 22 тысячи рублей, не представило.

По причине того, что приведенные АО "ЦППК" неучтенные затраты за 2017 - 2019 года, подлежащие включению в тариф, не были подтверждены соответствующими расчетами, бухгалтерской, статистической, налоговой отчетностью перевозчика за отчетные года, тарифный орган обоснованно не принял во внимание указанные затраты как экономически обоснованные.

При этом, тарифный орган при проверке представленных АО "ЦППК" материалов по расчету экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении при определении объема пассажирооборота руководствовался официальными данными Департамента Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству о размере пассажирооборота как 67, 95 млн. пасс.-км, принятого в расчете экономически обоснованного уровня тарифа на 2020 год и прогнозной динамики вагоно-километровой работы в 2021 году 1, 0 с учетом снижения пассажирооборота в связи с эпидемиологической обстановкой по распространению новой коронавирусной инфекции на 10%.

Таким образом, разрешая административные требования и отказывая в их удовлетворении, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое в части в рамках данного административного дела решение тарифного органа соответствует требованиям нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере железнодорожных перевозок, имеющих большую юридическую силу и не нарушают права и охраняемые законом интересы административного истца.

По своему содержанию, доводы, изложенные административным истцом в рассматриваемой кассационной жалобе, по существу повторяют доводы, которыми были обоснованы заявленные требования, а также апелляционная жалоба, и не могут служить основанием к отмене обжалуемого судебного акта, поскольку всем этим доводам уже дана надлежащая оценка судами при исследовании доказательств в ходе судебного разбирательства, ссылок на какие-либо новые факты, которые остались без внимания судов, в кассационной жалобе не содержится. Переоценка, представленных в материалах дела доказательств, не может быть осуществлена на стадии кассационного производства в силу положений части 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Указанные доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о существенных нарушениях норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела, а выражают несогласие административного истца с выводами суда первой и апелляционной инстанции, направлены на переоценку установленных ими фактических обстоятельств и основаны на неверном толковании норм права, в связи с чем не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.

Процессуальных нарушений влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов также не установлено.

В силу изложенного, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Смоленского областного суда от 28 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 июля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи