Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 марта 2023 г. по делу N 66а-531/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С.

судей Батялова В.А, Красновой Н.П.

при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Автотранс" к Государственному Совету Республики Татарстан о признании недействующими отдельных положений статьи 5.6 Закона Республики Татарстан от 19 декабря 2006 года N 80-ЗРТ "Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях", по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Автотранс" на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 16 декабря 2022 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Батялова В.А, объяснения представителей административного истца - Благовещенского И.В, представителя административного ответчика - Махмутова Д.И, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Яковлевой Ю.Д, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

16 ноября 2006 года Государственным Советом Республики Татарстан принят Закон Республики Татарстан "Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях" (далее - КоАП РТ), который был подписан Президентом Республики Татарстан 19 декабря 2006 года за N 80-ЗРТ и опубликован в газетах "Ватаным Татарстан" от 23 декабря 2006 года N 257, "Республика Татарстан" от 26 декабря 2006 года N 256.

Законом Республики Татарстан от 5 июля 2010 года N 54-ЗРТ глава 5 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях дополнена статьей 5.6 следующего содержания:

"Статья 5.6. Отказ в предоставлении проезда пассажиру

Отказ в предоставлении проезда пассажиру, имеющему социальный проездной документ, за исключением случаев осуществления коммерческих пассажирских перевозок, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере одной тысячи рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей.

Под отказом в предоставлении проезда понимается воспрепятствование проезду пассажира, выраженное в виде размещения снаружи или внутри транспортного средства письменного запрета на проезд данной категории граждан, либо уклонение водителя и (или) кондуктора в приеме надлежащим образом оформленных проездных документов, а равно устный запрет, физическое воздействие или совершение иных действий, препятствующих проезду пассажира, имеющего социальный проездной документ."

Закон Республики Татарстан от 5 июля 2010 года N 54-ЗРТ опубликован в газетах "Республика Татарстан", N 139-140, 10 июля 2010 года, "Ватаным Татарстан", N 145, 17 июля 2010 года, в официальном печатном издании "Ведомости Государственного Совета Татарстана", 2010, N 7 (II часть), ст. 766, вступил в силу через 10 дней после дня официального опубликования, то есть 21 июля 2010 года.

Законом Республики Татарстан от 18 июня 2013 года N 47-ЗРТ в статью 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях внесены изменения.

Абзац первый части первой статьи 5.6 КоАП РТ изложен в следующей редакции: "Действие, направленное на воспрепятствование проезду пассажира, имеющего социальный проездной документ, выраженное в виде размещения снаружи или внутри автомобильного и городского наземного электрического транспорта общего пользования письменного запрета на проезд данной категории граждан либо в виде уклонения водителя и (или) кондуктора в приеме надлежащим образом оформленных проездных документов, а равно в виде устного запрета, физического воздействия или совершения иных действий, препятствующих проезду пассажира, имеющего социальный проездной документ, -", часть вторая признана утратившей силу.

Закон Республики Татарстан от 18 июня 2013 года N 47-ЗРТ опубликован в газетах "Республика Татарстан", N 91, 21 июня 2013 года, "Ватаным Татарстан", N 95-96, 22 июня 2013 года, в официальном печатном издании "Ведомости Государственного Совета Татарстана", 2013, N 6 (II часть), ст. 860, вступил в силу через 10 дней после дня официального опубликования, то есть 2 июля 2013 года.

Общество с ограниченной ответственностью "Автотранс" (далее - ООО "Автотранс") обратилось в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании недействующей статьи 5.6 КоАП РТ в той части, в которой ее нормы допускают привлечение к административной ответственности перевозчиков, применяющих нерегулируемые тарифы, при отсутствии согласования с такими перевозчиками суммы возмещения затрат на перевозку граждан льготной категории. Административный истец полагал, что в соответствии с пунктом 2 Порядка предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года N 161, право проезда на общественном транспорте по единому месячному проездному билету отдельным категориям граждан предоставляется независимо от вида регулярных перевозок (по регулируемым или нерегулируемым тарифам), в то время как в силу части 1 статьи 20 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" льготы на проезд при осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам могут быть предоставлены лишь при условии согласования с перевозчиком размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением таких льгот.

Абзац первый части первой статьи 5.6 КоАП РТ указанных особенностей правового регулирования не предусматривает, что делает возможным привлечение к административной ответственности перевозчиков и их работников при осуществлении ими регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам при отсутствии согласования с такими перевозчиками суммы возмещения затрат на перевозку граждан льготной категории.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 16 декабря 2022 года отказано в удовлетворении административного искового заявления.

В апелляционной жалобе ООО "Автотранс" просил решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение, указывая, что судом при рассмотрении данного административного дела были нарушены нормы материального права.

Прокуратурой Республики Татарстан и административным ответчиком поданы письменные возражения, согласно которых просили решение Верховного Суда Республики Татарстан от 16 декабря 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции по видеоконференц-связи представитель административного истца поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель административного ответчика доводы апелляционной жалобы считал необоснованными.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия не усматривает предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания к отмене принятого по делу решения суда первой инстанции.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В статье 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации отнесены вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами (пункт 3 части 1 статьи 1.3). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (статья 1.31).

Рассматривая настоящее дело, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление принято Государственным Советом Республики Татарстан в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, с соблюдением процедуры и порядка официального опубликования. Указанные обстоятельства административным истцом, административным ответчиком не оспариваются.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом, поскольку из материалов дела следует, что каких-либо нарушений процедуры принятия, которые сами по себе способны повлечь признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим, в ходе рассмотрения дела установлено не было, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликован.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые административным истцом положения статьи 5.6 КоАП РТ не противоречат нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Суд апелляционной инстанции находит данный вывод суда верным, основанным на правильном применении норм материального права, по следующим основаниям.

Меры социальной поддержки населения Республики Татарстан определены Законом Республики Татарстан от 9 декабря 2014 года N 63-ЗРТ "Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан". Согласно части 1 статьи 9 Закона порядок реализации статей 4 - 83, предусматривающих меры социальной поддержки конкретных категорий граждан, устанавливается Кабинетом Министров Республики Татарстан.

Законом Республики Татарстан от 19 декабря 2008 года N 123-ЗРТ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями в сфере обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта на территории Республики Татарстан для отдельных категорий граждан" государственными полномочиями по расчету и предоставлению транспортным организациям недополученных доходов, связанных с оказанием услуг общественного транспорта отдельным категориям граждан, наделены органы местного самоуправления.

В целях создания достаточных правовых механизмов, во исполнение названного Закона Республики Татарстан постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 20 марта 2020 года N 210 утвержден Порядок предоставления субвенций бюджетам муниципальных образований Республики Татарстан из бюджета Республики Татарстан на осуществление отдельных государственных полномочий в сфере обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта на территории Республики Татарстан для отдельных категорий граждан, пунктом 3 которого регламентирована процедура представления органами местного самоуправления в Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан справок-расчетов о размере данных субвенций. При этом справки-расчеты должны составляться в соответствии с Методикой расчета размера компенсаций недополученных доходов транспортным организациям в муниципальном районе (городском округе) Республики Татарстан в связи с оказанием услуг общественного транспорта на территории Республики Татарстан для отдельных категорий граждан (приложение N 1 к утвержденному названным постановлением Порядку).

Согласно пункту 1 данной Методики она предназначена для определения размера компенсаций недополученных доходов транспортным организациям в муниципальном районе и городском округе Республики Татарстан (далее - муниципальное образование) в связи с оказанием услуг общественного транспорта на территории Республики Татарстан для отдельных категорий граждан по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету.

Довод апелляционной жалобы административного истца о несоответствии диспозиции статьи 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях" статье 20 Федерального закона N 220-ФЗ основан на неверном толковании законодательства.

Статьей 5.6 КоАП РТ установлена административная ответственность за отказ в предоставлении проезда пассажиру, который имеет социальный проездной документ на проезд автомобильным, городским наземным электрическим транспортом общего пользования.

При этом, отказ понимается в действии в виде размещения снаружи или внутри автомобильного и городского наземного электрического транспорта общего пользования письменного запрета на проезд данной категории граждан либо в виде уклонения водителя и (или) кондуктора в приеме надлежащим образом оформленных проездных документов, а равно в виде устного запрета, физического воздействия или совершения иных действий, препятствующих проезду пассажира, имеющего социальный проездной документ.

Условия предоставления и использования социального проездного билета определены постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 07.04.2005 N 161, согласно которому проездные билеты предоставляют для отдельных категорий граждан право совершения проезда на всех видах городского общественного транспорта и на автомобильном транспорте пригородного сообщения.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом регулируются Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе предоставить отдельным категориям граждан за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов льготы на проезд при осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок при условии согласования с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, участниками договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту, размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением таких льгот.

Условия для получения права на осуществление регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам для перевозчика в соответствии со статьей 21 Федерального Закона N 220-ФЗ, которые дают право на получение свидетельств об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок в настоящем случае соблюдены, путем подписания соглашения о предоставлении субсидий, что подтверждает факт наличия согласования размеров предоставляемой перевозчику компенсации, предусмотренной частью 1 статьи 20 Федерального закона N 220-ФЗ.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1 КоАП РФ).

Таким образом, при рассмотрении дел по статье 5.6 КоАП РТ уполномоченные органы должны принимать во внимание факты наличия или отсутствия согласования с перевозчиком размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением льгот по перевозке пассажиров и багажа по нерегулируемым тарифам.

Органы, рассматривающие такие дела, должны исследовать фактические обстоятельства по существу дела, не ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы (постановления Конституционного Суда РФ от 6 июня 1995 года N 7-П, от 13 июня 1996 года N 14-П, от 28 октября 1999 года N 14-П, от 22 ноября 2000 года N 14-П, от 14 июля 2003 года N 12-П, от 12 июля 2007 года N 10-П, определение от 5 марта 2004 года N 82-0).

Оспариваемая статья оперирует понятием "социальный проездной документ", порядок и условия предоставления и использования которого определены Порядком предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденным постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года N 161.

Соответствующие проездные билеты предоставляют для отдельных категорий граждан право совершения проезда на всех видах городского общественного транспорта и на автомобильном транспорте пригородного сообщения (пункт 2), сама по себе не регламентирует правила оказания услуг гражданам, имеющим социальной проездной билет (ни в части круга граждан, имеющих право на льготный проезд, ни в части перевозчиков, обязанных перевозить таких граждан).

На основании изложенного, с доводом административного истца о том, что оспариваемая статья КоАП РТ не позволяет исключить возможность привлечения к ответственности перевозчиков, применяющих нерегулируемый тариф, в случае отказа в проезде гражданам при отсутствии согласованного с такими перевозчиками возмещения им соответствующих затрат, судебная коллегия не соглашается и считает данный довод несостоятельным. При этом полагает, что суд первой инстанции обоснованно не усмотрел несоответствия статьи 5.6 КоАП РТ нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Положением статьи 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях установлена ответственность за несоблюдение требований упомянутого Порядка, утвержденного постановлением Кабинета Министров РТ от 7 апреля 2005 года N 161, в котором установлено нормативное содержание понятия "социальный проездной билет", а также круга граждан, имеющих право на льготный проезд, и обязанности по их перевозке.

Согласно статье 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

Таким образом, доказанность обстоятельств, указанных в пункте 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возлагается на административного истца.

В суде апелляционной инстанции на вопрос судебной коллегии представитель административного истца пояснил, что по оспариваемой статье общество с ограниченной ответственностью "Автотранс" не привлекалось.

При таких обстоятельствах в нарушение пункта 1 части 8 статьи 213 КАС РФ административным истцом не представлено доказательств нарушения его прав, свобод и законных интересов.

Выводы суда первой инстанции, положенные в основу обжалуемого решения, являются правильными, соответствуют положениям действующего законодательства.

Мотивы, по которым суд пришел к выводу о необходимости отказать в удовлетворении административного искового заявления, подробно изложены в решении. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

В апелляционной жалобе административный истец указывает, что норма оспариваемой статьи КоАП РФ является не отвечающей общеправовому критерию формальной определенности, приводящей к возможности ее произвольного применения, а значит к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом, ссылаясь при этом на судебный акт Верховного Суда Республики Татарстан от 18 ноября 2022 года по административному делу N 3а-505/2022.

Судебная коллегия отмечает, что ссылка в жалобе на иную судебную практику не может являться основанием для отмены решения суда, поскольку данная практика основана на иных обстоятельствах дела, отличных от обстоятельств, установленных при рассмотрении настоящего спора. При этом, решение Верховного Суда Республики Татарстан от 18 ноября 2022 года по административному делу N 3а-505/2022 в части удовлетворения административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Автотранс" о признании недействующими отдельных положений абзацев первого, второго, четвертого пункта 2 Порядка предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года N 161 апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 марта 2022 года - отменено. Принято в указанной части новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

При наличии таких обстоятельств, судебная коллегия полагает, доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права, выводы суда первой инстанции не опровергают, а сводятся к несогласию с ними, в связи с чем не могут служить основанием для отмены решения суда.

Обжалуемое решение Верховного Суда Республики Татарстан является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 16 декабря 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Автотранс" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Верховный Суд Республики Татарстан.

Мотивированное апелляционное определение составлено 5 апреля 2023 года.

Председательствующий

Судьи