Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 16 марта 2023 г. по делу N 8а-1741/2023[88а-3130/2023]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Зайнуллиной Г.К. и Белоусовой Ю.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Губернатора Ставропольского края, Думы Ставропольского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 г. по административному делу N 3а-214/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Приоритет" к Думе Ставропольского края, Губернатору Ставропольского края о признании не действующей части 4 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 10 апреля 2008 г. N 20-кз "Об административных правонарушениях в Ставропольском крае".

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на них, выслушав объяснения представителя "адрес" Котовой И.И, представителя Думы Ставропольского края Павленко Н.Я, поддержавших доводы кассационных жалоб, представителя общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Приоритет" Атрощенко С.В, возражавшего против кассационных жалоб, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В, полагавшего кассационные жалобы не подлежащими удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

27 марта 2008 г. Государственной Думой Ставропольского края принят и 10 апреля 2008 г. губернатором Ставропольского края подписан Закон Ставропольского края N 20-кз "Об административных правонарушениях в Ставропольском крае" (далее также - Закон Ставропольского края N 20-кз).

В части 4 статьи 4.1 Закона Ставропольского края N 20-кз установлено, что несоблюдение требований, установленных в пределах полномочий органов местного самоуправления, к содержанию элементов благоустройства, в том числе требований к видам покрытий, ограждениям, водным устройствам, уличному коммунально-бытовому и техническому оборудованию, игровому и спортивному оборудованию, элементам освещения, средствам размещения информации и рекламным конструкциям, малым архитектурным формам и городской мебели, некапитальным нестационарным сооружениям, элементам объектов капитального строительства, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч пятисот до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от одиннадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти одной тысячи до двухсот тысяч рублей.

Общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Приоритет" (далее также - ООО УК "Приоритет", общество) обратилось в Ставропольский краевой суд с административным иском о признании части 4 статьи 4.1 Закона Ставропольского края N 20-кз со дня принятия, мотивируя свои требования тем, что оспариваемая норма по своему содержанию носит неопределенный характер, вызывает неоднозначное толкование, не содержит конкретные противоправные действия (бездействие) за которые установлена административная ответственность.

Решением Ставропольского краевого суда от 7 апреля 2022 г. в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 г, решение Ставропольского краевого суда от 7 апреля 2022 г. отменено, по делу принято новое решение, которым признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 4 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 10 апреля 2008 г. N 20-кз "Об административных правонарушениях в Ставропольском крае". На губернатора Ставропольского края возложена обязанность опубликовать сообщение о принятии настоящего апелляционного определения в течение 1 месяца со дня вступления его в законную силу в газете "Ставропольская правда". С Думы Ставропольского края в пользу общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Приоритет" взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере N руб.

В кассационных жалобах, поданных через Ставропольский краевой суд 27 января 2023 г. и поступивших вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 9 февраля 2023 г, Губернатор Ставропольского края, Дума Ставропольского края ставят вопрос об отмене апелляционного определения и оставления в силе решения суда первой инстанции.

Относительно доводов кассационных жалоб ООО УК "Приоритет"" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на них, выслушав объяснения представителя Губернатора Ставропольского края Котовой И.И, представителя Думы Ставропольского края Павленко Н.Я, поддержавших доводы кассационных жалоб, представителя ООО УК "Приоритет" Атрощенко С.В, возражавшего против кассационных жалоб, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В, полагавшего кассационные жалобы не подлежащими удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции считает, что при рассмотрении настоящего административного дела нарушения такого характера судом апелляционной инстанции не допущены.

Рассматривая дело, суды правильно указали, что оспариваемый акт принят административными ответчиками в пределах их компетенции, в надлежащей форме, с соблюдением процедуры принятия и правил введения в действие.

Отказывая в удовлетворении требований административного истца, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемая норма не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, какие-либо противоречия отсутствуют, правовая норма является ясной и определенной, исключает двойное толкование и какие-либо неоднозначные формулировки и термины.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда, проанализировав содержание оспариваемой региональной нормы, пришел к выводу о том, что оспариваемая норма отсылает к правилам благоустройства территорий поселений, утвержденным органами местного самоуправления, которые могут содержать различные требования, обязательные для исполнения любым лицом, находящимся на территории конкретного муниципального образования, что свидетельствует о ее правовой неопределенности в силу отсутствия описания конкретного действия (бездействия), связанного с неисполнением предписаний, установленных соответствующими правилами благоустройства, при этом диспозиция части 4 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 10 апреля 2008 г. N 20-кз "Об административных правонарушениях в Ставропольском крае" не содержат описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону состава административного правонарушения, а отсылает для ее определения к многочисленным правилам благоустройства муниципальных образований Ставропольского края, и поскольку объективная сторона правонарушения в данной норме не сформулирована, это влечет правовую неопределенность при решении вопроса, о том, несоблюдение каких именно требований к видам покрытий, ограждениям, водным устройствам, уличному коммунально-бытовому и техническому оборудованию, игровому и спортивному оборудованию, элементам освещения, средствам размещения информации и рекламным конструкциям, малым архитектурным формам и городской мебели, некапитальным нестационарным сооружениям, элементам объектов капитального строительства, образуют состав административного правонарушения, следовательно, оспариваемая норма не устанавливает конкретные требования, нарушение или невыполнение которых влечет административную ответственность.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72) административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Исходя из анализа приведенных норм следует, что субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность за нарушение тех правил и норм, которые предусмотрены нормативными правовыми актами этого субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, путем указания в диспозиции статьи об административном правонарушении конкретных противоправных действий, исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с признаками объективной стороны административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Оспариваемой нормой части 4 статьи 4.1 Закона Ставропольского края N 20-кз установлено, что несоблюдение требований, установленных в пределах полномочий органов местного самоуправления, к содержанию элементов благоустройства, в том числе требований к видам покрытий, ограждениям, водным устройствам, уличному коммунально-бытовому и техническому оборудованию, игровому и спортивному оборудованию, элементам освещения, средствам размещения информации и рекламным конструкциям, малым архитектурным формам и городской мебели, некапитальным нестационарным сооружениям, элементам объектов капитального строительства, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч пятисот до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от одиннадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти одной тысячи до двухсот тысяч рублей.

Как правильно исходил суд апелляционной инстанции, диспозиция указанной нормы не содержат описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону состава административного правонарушения, а отсылает для ее определения к многочисленным правилам благоустройства муниципальных образований Ставропольского края, и таким образом не устанавливает конкретные требования, нарушение или невыполнение которых влечет административную ответственность; объективная сторона правонарушения в данной норме не сформулирована, что влечет правовую неопределенность при решении вопроса, о том, несоблюдение каких именно требований к видам покрытий, ограждениям, водным устройствам, уличному коммунально-бытовому и техническому оборудованию, игровому и спортивному оборудованию, элементам освещения, средствам размещения информации и рекламным конструкциям, малым архитектурным формам и городской мебели, некапитальным нестационарным сооружениям, элементам объектов капитального строительства, образуют состав административного правонарушения.

Правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения, их утверждение относится к вопросам местного значения городского и сельского поселения, муниципального, городского округа, внутригородского района (статья 2, пункт 19 части 1 и часть 3 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Проанализировав вышеприведенные положения норм, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемая норма отсылочный характер и не устанавливает конкретные требования, нарушение или невыполнение которых влечет административную ответственность, в связи с чем обоснованно признал недействующим оспариваемую норму регионального закона.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, при конструировании состава административного правонарушения и введении мер ответственности за его совершение обязательно соблюдение требований ясности и недвусмысленности правовых норм, их согласованности в системе действующего правового регулирования, а это значит, что любое административное правонарушение и санкции за его совершение должны быть четко изложены в законе таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы каждый точно знал, какое именно деяние находится под запретом и влечет за собой применение государственного принуждения, а также мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). При этом закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться расширительно, т.е. как распространяющийся на деяния, прямо им не запрещенные, поскольку такое толкование оснований административной ответственности несовместимо с юридическим равенством и с принципом соразмерности вводимых законом ограничений конституционно одобряемым целям (статья 19, часть 1; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации) и тем самым ведет к нарушению прав и свобод человека и гражданина (Постановление от 13 июля 2010 г. N 15-П, определения от 1 июня 2010 г. N 841-О-П, от 7 декабря 2010 г. N 1570-О-О и др.).

При таких обстоятельствах, судебная коллегия соглашается с выводом суда апелляционной инстанции об удовлетворении административного иска, поскольку он основан на правильном применении правовых норм и соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах Губернатора Ставропольского края, Думы Ставропольского края, не опровергают выводы суда апелляционной инстанции и установленные им обстоятельства, сводятся к иной оценке выводов суда, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства и не содержат оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 г. оставить без изменения, кассационные жалобы Губернатора Ставропольского края, Думы Ставропольского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Х. Юлдашев

Судьи Г.К. Зайнуллина

И.А. Нафиков

Мотивированное кассационное определение изготовлено 30 марта 2023 г.