Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 30 марта 2023 г. по делу N 8а-2092/2023[88а-3110/2023]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Зайнуллиной Г.К. и Мурзаковой Р.Ф, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа "город Дербент" Республики Дагестан на решение Дербентского городского суда Республики Дагестан от 7 сентября 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 29 декабря 2022 г. по административному делу N 2а-1980/2022 по административному исковому заявлению Давлетова А. Т. к администрации городского округа "город Дербент" Республики Дагестан, Управлению архитектуры и градостроительства администрации городского округа "город Дербент" Республики Дагестан о признании незаконными отказа Управления архитектуры и градостроительства администрации городского округа "город Дербент" Республики Дагестан от 23 мая 2022 г. N 585 о продлении срока действия разрешения на строительство многоквартирного дома и постановления администрации городского округа "город Дербент" Республики Дагестан от 19 мая 2022 г. N 239 об отмене разрешения на строительство многоквартирного дома, возложении обязанности продлить срок действия разрешения на строительство многоквартирного дома.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя администрации городского округа "город Дербент" Республики Дагестан по доверенности Герейханова А.Г, представителя Управления архитектуры и градостроительства администрации городского округа "город Дербент" Республики Дагестан по доверенности Мирзаханова Т.Н, поддержавших доводы кассационной жалобы, Давлетова А.Т. и его представителя адвоката Магамдерова Р.Г. возражавших против кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Давлетов А.Т. обратился в суд с административным иском, с учетом последующих уточнений, к администрации городского округа "город Дербент" Республики Дагестан (далее также - администрация) и Управлению архитектуры и градостроительства администрации "город Дербент" Республики Дагестан (далее также - управление) о признании незаконными отказа Управления архитектуры и градостроительства администрации городского округа "город Дербент" Республики Дагестан от 23 мая 2022 г. N 585 о продлении срока действия разрешения на строительство многоквартирного дома и постановления администрации городского округа "город Дербент" Республики Дагестан от 19 мая 2022 г. N 239 об отмене разрешения на строительство многоквартирного дома, возложении обязанности продлить срок действия разрешения на строительство многоквартирного дома.

В обоснование своих требований указал, что он является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью N.м, расположенного по адресу: "адрес", предоставленного для строительства многоэтажных домов, 23 октября 2015 г. администрацией ему выдано разрешение N N на строительство трехэтажного многоквартирного дома с мансардой и цокольным этажом со сроком действия до 23 октября 2018 г.; на его обращение в управление архитектуры и градостроительства о продлении разрешения на строительство, письмом от 23 мая 2022 г. N 585 отказано со ссылкой на пункты 7 и 8 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, по тем основаниям, что заявление о продлении срока действия ранее выданного разрешения на строительство должно быть подано не менее чем за 10 рабочих дней до окончания срока действия разрешения на строительство, выявлен факт начатого строительства после истечения срока действия разрешения на строительство, кроме того постановлением администрации от 19 мая 2022 г. N 239 выданное разрешение на строительство признано недействительным и отменено. Считает решение управления об отказе в продлении разрешения на строительство и постановление администрации об отмене ранее выданного разрешения на строительство незаконными ввиду отсутствия оснований для отказа в продлении разрешения на строительство, а также нарушений норм градостроительного законодательства при его выдаче.

Решением Дербентского городского суда Республики Дагестан от 7 сентября 2022 г. административный иск удовлетворен частично. Признано недействительным и отменено постановление Администрации от 19 мая 2022 г. N 239 "Об отмене разрешения на строительство трехэтажного многоквартирного жилого дома с мансардой и цокольным этажом под литером "А" и трехэтажного с мансардой многоквартирного жилого дома со строенными торговыми помещениями на первом этаже под литером "В" от 23 октября 2015 г. RU-05303000-149/15 и градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером N от 23 октября 2015 г. N". Признано незаконным решение Управления архитектуры и градостроительства от 23 мая 2022 г. N 585 об отказе в продлении срока действия разрешения на строительство многоквартирного дома от 23 октября 2015 г. N. В остальной части административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 29 декабря 2022 г. решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований Давлетова А.Т. отменено, в этой части постановлено новое решение, которым на Управление архитектуры и градостроительства возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Давлетова А.Т. о продлении срока действия разрешения на строительство многоквартирного дома от 23 октября 2015 г. RU- N. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 10 февраля 2023 г. и поступившей вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 17 февраля 2023 г, администрация просит отменить судебные акты, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение судами норм материального права и норм процессуального права.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя администрации городского округа "город Дербент" Республики Дагестан по доверенности Герейханова А.Г, представителя Управления архитектуры и градостроительства администрации городского округа "город Дербент" Республики Дагестан по доверенности Мирзаханова Т.Н, поддержавших доводы кассационной жалобы, Давлетова А.Т. и его представителя адвоката Магамдерова Р.Г. возражавших против кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что при рассмотрении настоящего административного дела нарушения такого характера судами первой и апелляционной инстанций допущены.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Положения вышеназванной статьи предписывают уполномоченному органу в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство провести проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, и выдать или отказать - с указанием причин отказа - в выдаче соответствующего разрешения; устанавливают исчерпывающий перечень оснований для отказа в такой выдаче, относя к нему в том числе несоответствие представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства.

При этом, согласно пункту 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обращаясь с заявлением о выдаче разрешения на строительство, застройщик обязан приложить к указанному заявлению положительное заключение экспертизы проектной документации (в части соответствия проектной документации требованиям технических регламентов и иным требованиям, перечисленным в пункте 1 части 5 статьи 49 того же Кодекса).

Таким образом, вышеприведенные правовые нормы в своей совокупности обеспечивают защиту прав участников соответствующих правоотношений и принятие уполномоченным органом объективного решения по вопросу выдачи разрешения на строительство.

На основании части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство является муниципальным правовым актам, поскольку дает застройщику право осуществлять строительство (реконструкцию), и в связи с этим может быть отменено или его действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, выдавшими разрешение на строительство.

Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Обзоре судебной практики N 2 (2019), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17 июля 2019 г, орган местного самоуправления вправе отменить муниципальный правовой акт самостоятельно в случае обнаружения в нем несоответствия действующему законодательству.

Основания для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство приведены в части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе согласно пункту 7 таким основанием является наличие у уполномоченных на выдачу разрешений на строительство органов информации о выявленном в рамках государственного строительного надзора, государственного земельного надзора или муниципального земельного контроля факте отсутствия начатых работ по строительству, реконструкции на день подачи заявления о внесении изменений в разрешение на строительство в связи с продлением срока действия такого разрешения или информации органа государственного строительного надзора об отсутствии извещения о начале данных работ, если направление такого извещения является обязательным в соответствии с требованиями части 5 статьи 52 названного Кодекса, в случае, если внесение изменений в разрешение на строительство связано с продлением срока действия разрешения на строительство.

Как следует из материалов дела, Давлетов А.Т. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью N кв.м, из категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования для многоэтажных многоквартирных домов, расположенного по адресу: "адрес"

Администрацией г. Дербент Республики Дагестан 23 октября 2015 г. Давлетову А.Т. выдано разрешение на строительство 3-х этажного многоквартирного жилого дома с мансардой и цокольным этажом литер "А" и 3-х этажного многоквартирного жилого дома с мансардой и со встроенными торговыми помещениями на первом этаже литер " "данные изъяты"" N N сроком действия до 23 октября 2018 г.

На обращение Давлетова А.Т. 16 мая 2022 г. в Управление архитектуры и градостроительства о продлении срока действия ранее выданного разрешения на строительство от 23 октября 2015 г. "данные изъяты", письмом управления от 23 мая 2022 г. Давлетову А.Т. отказано со ссылкой на пункты 7 и 8 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в связи с подачей заявления о внесении изменений в разрешение на строительство менее чем за десять рабочих дней до истечения срока действия разрешения на строительство и установления факта начатого строительства после истечения срока действия разрешения на строительство и сообщено об отмене постановлением администрации от 19 мая 2022 г. N 239 градостроительного плана земельного участка и разрешения на строительство трехэтажного многоквартирного дома с мансардой и цокольным этажом под литером "А" и трехэтажного многоквартирного жилого дома со встроенным торговыми помещениями на первом этаже под литером "Б".

Как следует из постановления от 19 мая 2022 г. N 239, в качестве основания отмены градостроительного плана земельного участка и разрешения на строительство администрацией указано, что в нарушение части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации не была проведена экспертиза проектной документации, выданное разрешение не соответствует разрешенному виду использования земельного участка и требованию функциональной зоны Ж-Р "Зона развития застройки жилыми домами", действующим согласно Правилам землепользования и застройки городского округа "город Дербент", на момент выдачи разрешения на строительство, кроме того в градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" не соблюдены отступы от границ земельного участка.

Считая отказ в продлении срока действия ранее выданного разрешения на строительство и постановление органа местного самоуправления об отмене градостроительного плана земельного участка и разрешения, разрешения на строительство незаконными, административный истец обратился с настоящим административным иском в суд.

Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемых решений административных ответчиков, при этом исходил из того, что вид разрешенного использования принадлежащего административному истцу земельного участка - для размещения строительства многоэтажных многоквартирных жилых домов, соответствует требованию функциональной зоны в соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории г. Дербента; доказательств нарушения застройщиком отступов границ земельного участка, административными ответчиками не предоставлено; отказ в продлении разрешения на строительство, мотивированный отсутствием начатых работ, предусмотренных пунктом 7 частью 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не основан на законе; кроме того, у Давлетова А.Т. имелись объективные причины, наличие спора относительно земельного участка и тяжелого семейного положения, в соответствии с которыми он не мог своевременно обратиться в уполномоченный орган с заявлением о продлении срока разрешения на строительство.

Соглашаясь с указанными выводами суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции, вместе с тем, в качестве способа восстановления нарушенного права административного истца на Управление архитектуры и градостроительства возложил обязанность повторно рассмотреть заявление Давлетова А.Т. о продлении срока действия разрешения на строительство многоквартирного дома от 23 октября 2015 г. "данные изъяты"

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает данные выводы судов первой и апелляционной инстанций преждевременными, сделанными без выяснения имеющих существенное значение для правильного разрешения дела обстоятельств, основанными на неправильном применении и толковании норм материального и процессуального права.

Как следует из материалов дела, разрешение на строительство Давлетову А.Т. выдано 23 октября 2015 г, срок действия которого истек 23 октября 2018 г, с заявлением о продлении срока действия данного разрешения он обратился в управление 16 мая 2022 г, то есть за пределами срока, установленного градостроительным законодательством (спустя четыре года), доказательств тому, что в период действия разрешения им проводились строительные работы многоквартирного жилого дома, а также объективные причины, препятствующие их производству, не представлено. При этом ссылка судов на наличие уважительных причин отсутствия строительства, наличие спора относительно земельного участка и тяжелого семейного положения, не могут быть приняты во внимание, поскольку каких-либо данных об обращении заявителя к административным ответчикам относительно этих обстоятельств, не имеется.

Между тем указанные обстоятельства судами остались без внимания, более того, как было указано в оспариваемом отказе управления, в рамках государственного строительного надзора был выявлен факт начатого строительства после истечения срока действия данного разрешения на строительство, а именно выполнены земляные работы и залит фундамент, в связи с этим отделом по выявлению незаконного строительства Управления архитектуры и градостроительства административному истцу было выдано предписание от 16 мая 2022 г. N 84 с требованием демонтировать залитый им фундамент объекта капитального строительства и привести земельный участок в первоначальное состояние, по факту выявленных нарушений администрацией было подано исковое заявление в суд.

Нельзя согласиться и с выводом судов об удовлетворении требований административного истца в части признания незаконным постановления администрации от 19 мая 2022 г. N 239 об отмене разрешения на строительство, поскольку основания признания недействительными и отмены градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и разрешения на строительство от 23 октября 2015 г.N "данные изъяты", а именно: отсутствие экспертизы проектной документации указанных в разрешении на строительство многоквартирного дома от 23 октября 2015 г. N "данные изъяты"; разрешение на строительство не соответствует разрешенному виду использования земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и не соответствует требованию функциональной зоны Ж-P "Зона развития застройки жилыми домами", Правил землепользования и застройки на территории г. Дербент; в градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" не соблюдены отступы от границ земельного участка, не получили соответствующую правовую оценку. При этом суд при разрешении административного спора не выяснил в соответствии с требованиями, изложенными в части 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 названной статьи, в полном объеме; не определилимеющие значение для правильного разрешения административного дела обстоятельства в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле; не предложил сторонам представить доказательства, как это предусмотрено статьей 62, частью 11, 12 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изложенное является существенным нарушением норм процессуального права, повлекшим принятие незаконного решения судом первой инстанции, которое не было устранено судом апелляционной инстанции.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации определяет задачи административного судопроизводства (статья 3), принципы, к которым относятся в том числе правильное рассмотрение административных дел, законность и справедливость при их разрешении (статья 6). Данные положения корреспондируют части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют. С учетом изложенного судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Дербентского городского суда Республики Дагестан от 7 сентября 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 29 декабря 2022 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Г.К. Зайнуллина

Р.Ф. Мурзакова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 7 апреля 2023 г.